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矿业权流转方式研究

丘训利


[内容提要] 本文对我国矿业权的各种流转方式展开了详细的论述，对于矿业权流转涉及的相关问题笔者给出了自己的建议。

[关键词] 矿业权 出让 转让


　　根据我国《矿产资源法》的规定，矿业权可以通过出让方式取得，也可以通过转让等方式取得。矿业权的出让，是指国家作为矿产资源所有者将探矿权和采矿权有偿出让给探矿者和采矿者。矿业权的转让是指已经取得探矿权和采矿权的主体在符合一定条件后，将上述两种权利转让给其他的矿业权人。

一、我国矿业权流转方式

　　矿业权的流转主要包括出让、转让、抵押、出租、继承等方式，笔者逐个展开论述。
1.矿业权的出让
　　矿业权的出让是通过矿业权流转的一级市场实现的。随着我国城市化进程的不断加快，对矿业权的出让逐渐成为各地政府部门财政收入的一项重要来源，并受到了政府部门的高度关注。
　　在矿业权的一级市场中，地质矿产主管部门扮演着双重种角色，一种是参与市场活动的民事法律关系的主体，该主体的主要任务就是按照国家有关法律法规的规定，通过招标拍卖挂牌等方式，在平等自愿的基础上将矿业权转让给受让人；另一种是规范市场行为的市场管理者，该主体的主要任务是负责矿业权的登记，解决区块范围内的争议，主管矿业权的变更登记和注销登记等。通过对政府部门两种身份的合理利用，实现矿业权一级市场的良性运作，以确保国家的矿产资源所有者权益的正常实现。
2.矿业权的转让
　　矿业权转让是矿业权人作为民事主体方将矿业权转让给民事主体的另一方的行为。矿业权转让后，原矿业权人与国家所确定的权利义务关系全部转移给新的矿业权受让人。矿业权人可以通过出售、作价出资、合作勘查或开采、上市等方式依法转让矿业权。
　　矿业权的转让是通过矿业权二级市场实现的。我国《矿产资源法》第6条和《探矿权采矿权转让管理办法》第3条、第5条、第6条规定了探矿权和采矿权的转让必须符合的条件。
3.矿业权的出租
　　矿业权出租是指矿业权人作为出租人将矿业权租赁给承租人，并向承租人收取租金的行为。最早对矿产资源出租作出规定的法律文件是国土资源部于2000年11月1日颁布的《矿业权出让转让管理暂行规定》。该文件在其第三章以一节的内容规定了矿业权出租问题。
　　我们知道，探矿权和采矿权统称矿业权，该节中多次使用了矿业权的概念。那是不是可以认为探矿权和采矿权都可以进行出租呢？笔者认为探矿权是不能出租的。主要是因为探矿权在性质不适合出租。不论是动产、不动产，还是权利出租，目的都在于用益，使其满足人们的某种需要；而探矿权取得后，其通过对地质情况的研究而获得的地质信息成果，在未转化成采矿权前，是不具备现实的用益性的。探矿权不具备现实用益的权利属性，以及出租这种市场法律形式的本质经济要求，都决定了探矿权不适合出租。因此，笔者建议可以对该问题通过一定的文件进行解释，以避免产生误解。
4.矿业权的抵押
　　矿业权的抵押也存在类似矿业权出租的问题。采矿权可以抵押是没有争议的，探矿权能否在所有的情况下都能进行抵押，存在一定争议。
　　我们知道，具备明确的或可供评估确定的价值，同时具备可执行性，就是适格的抵押物；对于采矿权和已进行到探明可供开采的矿产的阶段的探矿权来说，应该是可以的；但比如对于在勘查空白区刚取得、还未进行任何勘探投入，或虽有投入、但尚未进行到能确定该勘查区是否具备可供经济利用的矿产资源阶段的探矿权而言，进行抵押是不合适的。因这时的探矿权的价值尚无法确定，因此，实践中稳妥的做法是对于已进行到探明可供开采的矿产阶段的探矿权，应当允许其设立抵押。
5.矿业权的继承
　　矿业权的继承是指矿业权人死亡时，将其矿业权让渡给其继承人的法律制度。我国的矿产资源法律法规对于矿业权能否继承并没有作出规定。但依据我国《继承法》第3条规定，公民的其他合法财产也可以作为遗产由继承人来继承。该条中“其他合法财产”一词的含义可以从广义上理解。因此笔者认为，矿业权作为公民生前所享有的一种重要的财产权利，也应当属于遗产的范畴，可以由其继承人来继承。
　　二、矿业权流转相关问题的建议
1.矿业权纠纷的法律适用
　　矿业权纠纷中除应当适用矿业法律、法规外，尤其应当注重国家产业政策的理解和应用。目前，国家的产业政策有的已经大大超越了矿业立法的进程，国家为宏观调控各类矿业产业，出台了大量的政策性文件，这些文件有的来自国务院，与行政法规具有同等效力。有的来自国土资源及矿业产业主管部门，其与规章有同等效力。由于此类文件与现实情况紧密相连，因此在法律实务中应特别关注。
2.对矿产资源的勘探和开发实行竞争机制
　　随着我国社会主义市场经济秩序的建立，对矿产资源的勘探和开采应当实行竞争机制，对矿业权实行招标的方法，不仅是必要的，而且也是可行的。这样可以摆脱过去那种高度集中的计划管理模式，避免矿产资源的损失和浪费。
3.政府应通过法律、经济等手段来管理矿业
　　政府应当严格按照法律、法规、规章等的相关规定对矿业权进行审批，对矿业权的行使进行严格的监督，发现有违法法律规定的行为，应当追究相关单位和个人的法律责任。
我国的矿产资源管理是实行条块分割式管理。长期以来，中央政府对矿产资源的开发管理实行的是行政性直接经营管理方式，该方式非常不利于矿业经济的持续稳定发展，形不成以矿养矿的良性循环。因此，必须改善这种管理方式，用经济手段来协调各种利益关系，才能真正理顺各种矛盾，作到宏观管理、微观搞活。
4.建立起矿业权的市场机制
　　随着社会主义市场经济机制的运行，矿业权的转让、出租、抵押将是市场经济的必然要求。只有建立起矿业权的市场机制，才能和国际矿业接轨，才能建立起真正的矿业发展机制。我们可以借鉴国外矿业权市场的运行规则和办法，促进我国矿业权市场的完善。

（作者简介：丘训利，法学硕士，北京市闻泽律师事务所，主任律师/高级合伙人。版权所有：北京市闻泽律师事务所，转载请注明来源。联系电话：010-58695236）

农业部


农业部关于进一步加强草原工作的意见

各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团畜牧（农牧、农业）厅（局、委）：

为贯彻党的十七届五中全会精神，落实国务院第128次常务会议关于建立草原生态保护补助奖励机制和中央1号文件关于建立健全草原监理体系的要求，全面提高草原保护建设水平，加快推进生态文明建设，促进草原生态环境与牧区经济社会协调发展，现就进一步加强草原工作提出如下意见。

一、充分认识进一步加强草原工作的重要性和紧迫性

（一）准确把握当前草原工作面临的形势。进入新世纪以来，国家大力推进草原保护建设，实施草原重大生态工程，集中治理生态脆弱和严重退化草原，成效显著。目前，草原生态发生了积极变化，全国草原生态环境加速恶化的势头初步遏制，局部地区生态环境明显改善；草原畜牧业发展方式加快转变，综合生产能力稳步提升；牧民收入持续增长，生活水平显著提高。但草原牧区发展仍面临诸多矛盾和问题，草原生态环境整体仍在恶化，载畜能力大幅下降；草原畜牧业生产经营方式仍很落后，效益低下；草原自然灾害频繁，防灾抗灾能力薄弱；牧民收入水平低，增收难问题突出。草原生态环境持续恶化，不仅制约着草原畜牧业发展和牧民增收，影响着牧区经济社会全面可持续发展，而且直接威胁到国家生态安全，草原保护建设各项工作亟待进一步加强。随着国家加快建设资源节约型、环境友好型社会，草原生态优先的战略定位进一步确立，“十二五”时期将是草原生态保护建设的重要机遇期，也是推进草原生态环境实现整体好转的攻坚期。必须立足草原牧区实际，坚持科学发展，集中力量解决草原牧区的突出矛盾和问题，提高草原牧区生态文明水平，增加可持续发展能力。

（二）统筹推进新时期各项草原工作。做好草原工作，是中央的要求，社会的期望，牧民的期盼。要深入贯彻落实科学发展观，实施生态优先战略，按照“保护草原生态、转变发展方式、促进草畜平衡、推动转移就业”的基本工作思路，采取更加有效的措施，尽快扭转草原生态持续恶化的局面，提高草原生产能力，促进草原可持续利用。从明年开始，国家将在重点草原省份全面启动草原生态保护补助奖励机制，实施禁牧补贴、草畜平衡奖励、牧民生产补贴、牧区教育支持和绩效考核奖励。这是一项大政策，落实这项政策给草原工作提出了新的更高的要求。我们要切实增强责任感和紧迫感，充分发挥主观能动性，在抓好重大草原生态工程建设的同时，扎实推进草原承包、草畜平衡、监督执法、监测预警和科技进步等管当前、利长远的各项工作，把中央的各项惠牧政策切实落实到草场牧户。

二、扎实推进和完善草原家庭承包经营制度

（一）明确草原权属。明晰草原所有权、确定草原使用权是深化牧区体制改革的重要内容，也是落实草原各项制度的基础。力争用五年左右时间，基本完成权属明确、管理规范、承包到户的草原承包经营体制改革任务。加强草原资源调查勘测，确定草原土地类型和四至边界。结合基本草原划定工作的开展，进一步明晰草原的权属关系。按照《农村土地承包经营法》、《草原法》的规定，依法开展草原登记，实现“草定性、地定权、人定心”，充分发挥牧民保护草原的主体作用。

（二）落实草原承包经营制度。将草原承包到户，明确草原承包者的权利义务是建立草原生态保护补助奖励机制的前提。只有草原承包到户，各类草原补贴才能落实到牧户。目前尚未实行草原承包的，要尽快落实到户，签订承包合同；已承包到户的，要进一步规范承包合同内容，特别要明确承包经营者落实草畜平衡、保护草原生态的义务和责任；实行联户承包的，要尽快在承包合同中确定联户成员的具体权益和责任。

（三）规范承包经营权流转。要加强草原承包经营权流转管理，在依法自愿有偿和加强服务的基础上，完善草原承包经营权流转市场，明确流转的程序、条件、方式及用途。建立健全草原承包经营权流转规程和流转合同登记备案制度，指导草原流转合同的订立，建立流转合同档案，规范草原承包经营权流转行为，维护流转双方合法权益。加强对草原流转情况的调查研究，及时掌握动态。强化对草原流转的监督管理，防止以草原流转为名，擅自改变草原用途。

（四）强化承包管理。要完善草原承包合同管理，各地核发的草原所有权和使用权证应统一式样，承包合同应确保内容齐全规范，数据准确无误，做到图、表、册一致，人、地、证相符。加强档案管理，准确、完整、及时地收集整理草原承包合同、牧户承包情况图表、原始文字记录等档案资料，归档保管。建立草原承包电子档案，实现草原承包工作的信息化管理。尽快建立草原纠纷调处机制，充分发挥草原监理机构的作用，引导农牧民通过人民调解、行政调处等途径，依法解决草原承包纠纷。

三、严格落实草畜平衡制度

（一）核定草原适宜载畜量。各地要结合本地区天然草原生态及生产力状况，加快确定草原适宜载畜量标准，核定草原载畜量，明确草原使用者或承包经营者的放牧牲畜数量上限，为落实草畜平衡奖励打牢基础。制定草原载畜量标准或者核定草原载畜量时，应当充分听取草原使用者和承包经营者的意见，组织专家进行论证，确保草原载畜量标准和草原载畜量核定的科学性和合理性。

（二）制定减畜计划。各地要根据核定的载畜量，制定明确的减畜计划，确定减畜数量，规定减畜时间进度，并逐级上报备案。要将减畜额度落实到村、到户，对落实减畜计划、实现草畜平衡的牧户及时兑现奖励资金，确保牧民减畜不减收。

（三）尽快实现草畜平衡。各地要制定完善草畜平衡核定办法，建立草畜平衡目标管理责任制，逐级签订草畜平衡责任状，明确领导责任。要实行草畜平衡公示制，发挥牧民的自我监督和社会监督作用。各地要切实采取措施，杜绝超载过牧。

四、继续强化草原执法监督

（一）加强草原监督管理。各地要高度重视草原监理机构执法监督条件和能力建设，配备必要的执法监督装备，提高监管能力。各级草原监理机构要做好草原承包、草原禁牧休牧轮牧、草畜平衡制度的具体落实和管理工作，加强对草原基础设施的管护。严格草原资源管理，保护草原建设成果。积极配合有关部门，加快制定草原植被恢复费征收标准和征收办法，力争从明年开始依法开展草原植被恢复费征收工作，确保资金取之于草原用之于草原，促进草原生态修复。

（二）加大对草原违法行为的查处力度。要在依法打击各种破坏草原、损害牧民合法利益行为的同时，加大对草原禁牧休牧制度、草畜平衡制度落实情况的监督检查力度，对禁牧区、休牧期的牲畜放牧情况实行常态化巡查，定期核查草畜平衡实施区放牧牲畜数量，对违反禁牧休牧和草畜平衡管理规定的行为做出纠正或处罚。要创新执法方式，重点查处和曝光一批大案要案，震慑不法分子。

五、不断加强草原监测预警

（一）加强草原监测。草原监测是确定草原生产能力、核定草畜平衡的基础，是评估政策效果的重要手段。要针对当前草畜平衡、草原生态方面监测工作比较薄弱的问题，丰富完善草原监测指标体系，改进监测方法和手段，优化监测指标，创新监测方法。在稳步推进国家级草原固定监测点建设的同时，各地要规划设置数量适宜、分布合理的省级、县级草原固定监测点。规范固定监测点的运行和管理，定期开展草原固定监测工作。抓紧开展草原本底调查，摸清政策实施基年的草原基本状况。加快开发监测预警信息系统，提高草原监测数据的信息化管理水平。及时编制监测报告，发布监测信息，客观反应草原植被生长、草原生产能力、草原生态、草原灾害、草原生态工程效益等状况和变化情况，为评估草原生态补助奖励政策实施效果、完善草原扶持政策、加强草原监督执法等提供科学依据。

（二）强化草原火灾预警。加强草原火灾监测预警，是做好草原防火、保护植被恢复成果的重要保障措施。要加强与气象部门、科研单位合作，开展草原火灾监测预警新技术新方法的研究，提高监测预警的准确性和时效性。在做好草原火灾监测预警的基础上，继续加强草原防火预案制度、物资装备、通讯指挥、应急队伍等方面的建设，努力提高对草原火灾的综合防控能力。

（三）完善信息预警机制。加强对草原生产和生态变化规律的研究，认真开展草原生产生态形势分析和预测，对可能出现的重大形势、趋势变化做出预报预警。建立信息发布制度，健全信息发布平台，强化信息预警，提出应对措施。积极引导农牧民做好人工草地建设、饲草料储备、畜群结构调整、牲畜出栏和草原灾害防治等工作，不断提高草原科学管理和风险应对能力。

六、大力推进草原科技进步

（一）加强草原科技创新。要以牧草产业技术体系为依托，围绕草原植被恢复和牧民生产方式转变，开展优质高产牧草和抗性牧草品种筛选、人工草地建植、划区轮牧模式、放牧季与非放牧季家畜补饲和结构优化、草原现代家庭牧场建设、草原鼠虫害防控、退化草原治理、草原保护建设成效分析评估等研究工作，尽快开发出一批自主创新的科技成果。

（二）加快先进适用技术推广。要以草原技术推广机构和牧草产业技术体系为主，根据不同的草原保护建设项目，做好适用技术的筛选、集成和展示工作。加快优良牧草高产栽培、退化草地补播改良、轮牧休牧、舍饲圈养、遥感应用、全球定位等先进适用技术的推广应用。加强草原保护建设科技综合示范区建设，加大引导示范和辐射带动作用，加快科技成果转化。

（三）加强人才培训培养工作。要针对不同的培训对象和培训需求，通过举办培训班、现场观摩会、科技入户、科技书屋等形式，加强对农牧民和基层草原管护员的培训，提高其发展现代生态畜牧业、开展多种经营和管护草原的能力。加强草原职业技能鉴定工作，加快草原实用人才培养，满足草原建设工作的需要。

七、切实加强草原工作的组织领导

（一）落实工作责任。各地要根据草原生态保护补助奖励机制实行“目标、任务、责任、资金”四到省的要求，落实属地管理责任。要把草原工作放到更加突出的位置，明确工作分工，落实具体责任，建立统一领导、各司其职、责任到人的工作机制，保证处处有人管，事事有人抓，切实把草原扶持政策落到实处。完善目标管理责任制，逐级建立健全绩效考核办法，细化明确考核指标，做到奖罚分明。建立健全督查制度，对政策落实施行全过程监控，确保政策不走样、不缩水。

（二）建立健全工作保障体系。要尽快建立机构设置合理，队伍结构优化，设施设备齐全，经费保障有力的草原工作体系，积极协调有关部门，妥善解决机构、编制、人员、经费等问题。在草原面积较大、草原生态脆弱的县级以上行政区域要建立草原监理机构，明确管理职责、充实监理队伍。已经设立监理机构的地方，要进一步理顺体制、完善机制。加强草原技术推广体系建设，明确公益性定位，健全基层服务网络，创新服务方式，提高服务质量。对禁牧、减畜和实施生态移民的牧户提供生态管护公益岗位，逐步建立一支以牧民为基础、覆盖所有草原的基层草原管护队伍。

（三）形成工作合力。各地要加强调查研究，广泛听取意见，积极争取发展改革、财政、教育、科技、劳动保障等部门的支持，尽快制定草原保护建设政策落实工作计划和实施方案。严格按照实施方案，一抓到底，要全面开展动员部署，组织落实，监督检查，及时发现新问题，及时加强和改进相关工作，切实保障各项任务按期完成。

（四）加强舆论宣传。要充分运用广播电视、入户宣讲、政策明白纸等多种形式，大力宣传草原生态保护补助奖励机制等草原扶持政策，使广大农牧民群众充分了解政策内容，增强保护建设草原的自觉性和主动性。广泛宣传草原在国计民生和生态文明建设中不可替代的重要作用，大力宣传草原保护建设的政策法规和发展成就，提高全社会关心草原、爱护草原的意识，使草原生态文明的理念深入人心。

各地在贯彻落实本意见过程中，如有问题或建议，请及时与农业部畜牧业司草原处联系。

联系人：李维薇

电 话：010-59192874

E-mail：xmjcych@agri.gov.cn

二〇一〇年十一月二十六日