宜春中心城区违法建设责任追究暂行办法
江西省宜春市人民政府
宜春中心城区违法建设责任追究暂行办法
2004.06.21
、一、总 则
第一条 为加强城市规划与建设管理，保障城市总体规划及土地利用总体规划的严格实施，有效控制违法建设、违法用地，加大对违法建设、违法用地责任追究力度，根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政监察法》等有关法律法规，结合我市实际，制定本暂行办法。
第二条 本暂行办法适用于宜春市中心城区，包括经济技术开发区和宜湖路两侧各100米（至湖田集镇）范围。
第三条 本办法所指违法建设，系指未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可规定进行建设，以及违法用地上的所有建设活动。
第四条 城市规划与建设监督管理工作遵循统一管理和分级负责相结合、职能部门监督和社会监督相结合、责任追究和考评奖励相结合的原则。
第五条 本暂行办法责任追究对象包括市城管、建设、国土、城管执法监察、国土执法监察、规划、房管和袁州区政府及其所属的建设、国土、街道办（乡、镇、场）等具有行政管理职能单位的主要领导、分管领导和直接责任人员。
第六条 责任追究应当实事求是，权责统一，处理从严，人人平等。
二、权责界定
第七条 市城管局负责中心城区规划监督，依法对违法建设进行排查、处置，提出对相关责任人实行行政处罚的建议。凡对辖区内违法建设监督不力，查处、制止、拆除不到位，追究市城管局相关责任人的行政责任。
第八条 市建设局负责中心城区城市规划、工程建设、房地产和村镇建设管理，对辖区内各类工程建设的规划进行审批和批后管理，并及时把审批意见抄告市城管部门。凡不按规定程序与要求进行规划审批，或者批后管理不善，造成规划失控、实施不严、建设劣质的，追究市建设局相关责任人的行政责任。
第九条 市国土资源局负责城乡土地规划、利用和管理。对辖区内乱占、滥用土地，以及非法交易土地行为制止、榇Σ涣Γ斐晌シńㄉ栌玫氐模肪渴泄辆窒喙卦鹑稳说男姓鹑巍?
第十条 市、区属部门单位，厂矿企业，中央、省驻宜单位和外地驻宜机构，实行单位主要领导和市城管局主要领导控制违法建设双重负责制。凡单位出现违法建设的，在对违法建设依法处理的同时，追究建设单位相关责任人和市城管局相关责任人的行政责任，建议追究中央、省驻宜单位和外地驻宜机构相关责任人的行政责任。
第十一条 袁州区政府负责发现、报告、劝阻及协助查处中心城区内村民违法建设等工作；对中心城区以外其它规划控制区的村民违法建设负责发现、制止、报告、查处（在市城管局指导下）。区长是第一责任人，分管副区长是主要责任人，所属建设、国土等职能部门的负责人是直接责任人。
袁州区政府要严格按照《宜春市中心城规划区村民建房规划管理暂行办法》的要求，进一步加强中心城规划区村民建房审核工作和违法建设监督力度，精心搞好规划宣传，积极配合市有关部门拆违清障，全面落实规划属地管理责任。
第十二条 中心城规划区范围内的街道办事处（乡、镇、场）对所辖区域内的村民建房违法建设负有及时发现、报告、劝阻和积极协助查处等行政责任，包括：
1、采取有效方式，积极主动做好规划管理相关法规的宣传教育工作，使有关法规家喻户晓，深入人心。
2、明确城市管理和控制违法建设工作的分管领导，配备专职管理工作人员，负责监控行政辖区内村民建房违法建设活动，对辖区内村民违法建设行为，尤其是形象进度在±0.000以下的违法建设行为，做到早发现、早制止、早报告，积极协助查处，将违法建设遏止在萌芽状态。
3、密切掌握居（村）民建房动态，逐步建立辖区内村民建房登记档案。
4、建立完善违法建设的举报登记与报告制度，一旦发现辖区内村民违法建房和违法占用土地、非法交易土地的行为，应当及时制止并报告市有关管理部门，同时做到造册登记，跟踪问效。
5、积极配合与协助市城管局等有关部门拆除村民违法建筑，负责做好群众的思想疏导和拆违现场的安全警戒等工作，确保拆违工作顺利实施。
6、为派驻的城市建设管理监察人员提供必要的支持和工作上的便利，与市城管局一道对派驻的城管队伍实行双重领导，享有人事和工作建议权。
街道办事处主任、乡（镇、场）长是控制村民建房违法建设第一责任人，街道办事处（乡、镇、场）分管辖区城市管理工作的领导为主要责任人，业务科室负责人为直接责任人，从事辖区建设、土地管理的工作人员为具体经办责任人。
第十三条 市城市建设管理监察支队是市政府授权市城管局委托的城管执法监察部门，负责对市中心城区的违法建设进行检查与监督，负有及时发现、有效制止、立案调查、严厉处罚违法建设行为，积极采取有效措施控制违法建设，以及提请有关部门对相关责任人追究行政责任。其主要职责为：
1、向街道办（乡、镇、场）派驻城市建设管理监察中队，同时履行城市管理职能，实行任务分片包干，责任分解至每个队员，并会同街道办（乡、镇、场）和有关单位做好规划、建设、管理等方面的法规宣传教育工作。
2、经人举报或巡查发现案情，应立即采取有效措施，及时制止违法建设行为，对未形成规模（一层以下）的违法建筑物，坚决予以拆除。
3、发现或被告知违法建设行为，应在24小时内立案，并积极调查取证；根据情节、性质或规划部门认定情况，在规定时效内按有关程序作出相应处罚决定。
4、严格执行《中华人民共和国城市规划法》、《宜春市城市规划管理规定》和《宜春市中心城规划区村民建房规划管理暂行办法》，凡属个人违法建房，原则上不作罚款处理，一经立案查处，责成当事人自行拆除或强制拆除。
5、建立“违法建设处理认定表”制度，对经规划、消防、质监等部门认定可以保留的新建和加层违法建筑（新建的在7个工作日内完成认定，加层的在3个工作日内完成认定），市城市建设管理监察支队按规定的最高幅度对违法建设当事人处以罚款，同时按规定标准追缴各项规费后方可继续施工，各有关部门凭上述凭证办理后续手续。
6、对未及时履行罚款和缴费义务的违法建设当事人，市城市管理监察支队应建立档案，跟踪督办，并函告有关职能部门停办其任何建房和产权手续；对拒不接受处罚和补办有关建房手续的违法建设一律强制拆除。
市城市建设管理监察支队的支队长是中心城区违法建设、监督、查处的第一责任人，其分管规划监察工作的领导为主要责任人，下属的各城市综合执法大队的大队长为所辖区域直接责任人，派驻街道办（乡、镇、场）的城市综合执法中队的中队长和队员为所辖区域具体经办责 任人。
第十四条 市国土资源管理监察支队是市国土资源局委托的土地执法监察部门，负责对市中心城规划区的违法用地进行检查与监督，负有及时发现、有效制止、严厉处罚的职责。
市国土资源管理监察支队的支队长是中心城规划区违法用地查处、监督的第一责任人，其分管土地执法监察工作的领导为主要责任人，下属的各执法大队的大队长为所辖区域直接责任人，执法中队的中队长和队员为所辖区域具体经办责任人。
三、责任追究
第十五条 凡因责任人不履行职责，玩忽职守或未及时报告并采取有效措施制止的，造成违法建设行为，应视情对相关责任人进行通报批评，或者给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的行政处分。
（一）对街道办（乡、镇、场）辖区范围内出现村民建房违法建设，应当追究街道办（乡、镇、场）有关责任人未及时发现（违法建筑物的 形象进度应在一层以下）、报告、制止或积极协助查处的责任，追究城市建设管理监察支队和国土资源管理监察支队相关责任人未能及时查处的责任。
1、若一年内出现1例，对直接责任人进行通报批评；
2、若一年内出现2例，视情节轻重，给予直接责任人相应的政纪处分，对主要责任人进行通报批评；
3、若一年内出现3例，责成直接责任人停职检查，给予主要责任人相应的政纪处分，对第一责任人进行通报批评。
（二）对街道办（乡、镇、场）管辖区30日内出现３例以上（含３例）或１例建设进度已达二层以上的村民建房违法建设未及时发现、报告、劝阻或未积极协助查处而造成不良影响的，应当责令街道办（乡、镇、场）的直接责任人停职检查，给予主要责任人相应的政纪处分，并视情节轻重对第一责任人和袁州区政府相关责任人通报批评或给予政纪处分；城市建设管理监察支队、国土资源管理监察支队对之未采取有效措施及时处理的，应当责令直接责任人停职检查，给予主要责任人相应的政纪处分，并视情节轻重对第一责任人和市城管局、市国土资源局相关责任人通报批评或给予政纪处分。
（三）对城市建设管理监察支队接到举报或村、街道办（乡、镇、场）案情报告后，未在规定时间内立案、取证和处理结案的，根据案情性质、情节轻重程度，分别给予直接责任人、主要责任人政纪处分，对第一责任人进行通报批评或给予政纪处分。
城市建设管理监察支队监查不勤、处罚不力、规定时间内不予结案，或强拆留尾、造成重建竣工封顶的，视情节轻重，比照本条第（一）、（二）款项规定，分别给予城市建设管理监察支队直接责任人、主要责任人、第一责任人相应的政纪处分，对市城管局分管领导与主要领导进行通报批评或给予政纪处分。
（四）对国土部门未经规划许可，随意办理建设用地手续，核批违法用地，导致违法建设的；对房管部门随意给未取得土地使用权证和建设工程规划许可证者办理房屋产权证手续，造成违法用地、违法建房的，应分别追究相关责任人责任：
1、若一年内出现１例，对直接责任人进行通报批评；
2、若一年内出现 ２例，视情节轻重，给予直接负责人和科室负责人相应的政纪处分，对主要责任人进行通报批评；
3、若一年内出现３例，视情节轻重，责成直接责任人停职检查，给予单位分管领导或主要领导相应的政纪处分。
（五）对国土、建设、规划、房管等职能部门，违反规定为未结案的违法建设当事人补办补发有关证件或擅自作主将违法建筑面积计入原《房屋所有权证》，协助逃避处罚，分别追究相关责任人责任：
1、若一年内出现１例，对直接责任人进行通报批评；
2、若一年内出现２例，视情节轻重，给予直接责任人和科室负责人相应的政纪处分，对主要责任人进行通报批评；
3、若一年内出现３例，视情节轻重，责成直接责任人停职检查，给予单位分管领导或主要领导相应的政纪处分。
（六）凡市、区属部门单位、厂矿企业，中央、省驻宜单位和外地驻宜机构，出现违法建设行为，除给予或建议给予单位主要领导相应的政纪处分外，形象进度已达二层以上（含二层）的，应追究市城管监察支队第一责任人相应的政纪处分；如果违法建设形象进度已达三层（含三层）的，还应追究市城管局分管领导相应的政纪处分。对其他相关责任人从重处理。
（七）各有关部门工作人员，凡玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，或接受邀请参加违法建设当事人宴请、娱乐、旅游等活动的，视情给予政纪处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十六条 对单位建房，如果出现擅自增加建筑面积或擅自加层的，要追究建设单位相关责任人的行政责任。凡单位出现新违法建设的，要追究建设单位相关负责人的责任，如果形象进度已达二层层面的，要追究市城市建设管理监察支队相关责任人的责任；形象进度已达三层层面的，还要追究市城管局相关责任人的责任。
第十七条 本办法所涉及的责任追究，按干部管理权限和规定程序，由行政监察机关或主管单位进行调查。涉及到县级领导干部的处理，由市监察局处理或报市政府研究处理；科级以下干部，按干部管理权限，由行政监察机关或有关部门和单位作出相应的政纪处分。
第十八条 对违反本办法规定的人或事，在作出相应处理前后，新闻媒体应当进行跟踪曝光，强化舆论监督，直至把问题解决。
四、奖励措施
第十九条 依据《宜春市城市规划管理规定》、《宜春市中心城规划区村民建房规划管理暂行办法》和本暂行办法，结合各辖区、各部门、各单位违法建设案情台账、违法补办补发手续证件和各级责任人受处分情况等综合指标，进行年终总评比。
第二十条 市政府每年从财政中安排10万元作为奖励经费，专项用于控制违法建设的先进单位和个人。
第二十一条 对认真履行职责、全年内抓此项工作政绩突出的街道办（乡、镇、场）和职能部门各奖励5000元，第一责任人和主要责任人各奖励1000元。直接责任人和经办责任人成绩显著的，由各单位予以奖励。
第二十二条 设立群众举报奖，对及时举报中心城区违法建设行为的有功者，经核实无误，每处每次奖励100元。
五、附 则
第二十三条 本暂行办法自公布之日起施行。
刑事证据之解读
冯春明
[内容提要] 任何证据在证据环未产生之前，只是一种孤立存在的具有法律效果的证据体，无论其表现形式如何均不能单独用来证明案件事实的存在。证据环是使证据得以发挥证明作用的证据平台，是证据链的重要环节和重要组成部分。证据链是由证据环构成的证明案件全部事实的证据体系，是由大小不等的证据环组成的有机统一的整体，是法律体系中实体法与程序法相互融合的体现。证据链的形成，重构了案件的事实——法律真实。本文试从证据素材的产生及其与证据资料、证据环、证据链之间的关系为切入点，对刑事诉讼证据的形成予以解读。
刑事诉讼证据，是刑事诉讼活动的核心内容。对刑事诉讼证据产生过程的解读，可沉潜于错综复杂的案件深处，探寻既成案件事实的发端和轨迹，确信证据的证明能力和证明力。
案件事实是犯罪主体作用于犯罪客体、对象的结果，是犯罪主体认识因素与意志因素的客观反映，是刑事诉讼证据产生的根据。但由于案发时间的不可逆转性，犯罪的客观危害行为，伴随着犯罪活动的结束而结束，伴随着时间的消逝而消逝。为了诉讼活动的需要，司法工作人员按照证据规则和证明标准，依法发现、搜集、挖掘和固定与案件相关的痕迹、原始记录和人的记忆等相关资料，并辅之必要的科学技术鉴定，重新构建案件的事实——法律事实。这种事实既非原来发生的客观事实、又非单纯的主观产物；它是同时包含着主观性、客观性、合法性三种性质的法律意义上的事实。
本文拟将法律事实的构成要素分为证据素材、证据资料、证据环、证据链四部分加以认识。
证据素材是指一切源于案件事实的客观存在的信息材料。证据资料是指司法工作人员依法提取的具有法定外部形式的证据。证据环是指由司法人员依法搜集的具有法定形式的证据资料的有机组合，是司法人员依法打造的能够使证据得以发挥证明作用的证据平台。证据链是由证据环衔接而成的证明案件全部事实的证据体系。证据素材经司法人员依法搜集固定始成为具有法定形式的证据资料，证据资料通过证据环开始发挥证明作用，证据环则以证据链的形式重构案件的事实。证据链的产生过程，是客观事实向法律真实转化的过程。
一、证据素材与证据资料
证据素材包括实物材料、人的记忆映像和音像资料，它是案件事实的客观反映，是刑事诉讼证据形成的物质基础。证据素材经司法人员依法提取固定形成具有法定外部形式的证据资料。
实物材料是指随着犯罪活动的发生而产生的、以客观存在的物体作为案件事实表现形式的实物。实物材料是伴随着案件的发生、发展的过程而遗留下来的，不依人们的主观意志为转移的客观事实，是同案件有关的客观之物。它存在于人的大脑之外，形成于犯罪被发现之前，其存在的外部特征、构成属性，客观实在的表达和记载着与案件相关的思想和内容。物证、书证均属于以实物作为表现形式的证据资料。
物证包括原生实物和再生实物两类。前者指与案件有联系的客观实在物，如作案工具、赃款、赃物等；后者包括两个物体相互作用所产生的印痕和物体运动时所产生的轨迹，如足迹、撬压痕迹等。物证，作为与案件有关的客观之物，是犯罪主体的身体活动作用于犯罪对象的结果。如盗窃保险柜案件现场遗留的撬压痕迹、足迹、指纹，因系犯罪主体作用于犯罪对象时所形成，而成为犯罪痕迹；用于盗窃的撬棍因而成为作案工具；保险柜内的款、物因被转移和非法占有而成为赃款、赃物。由此可见，物证的形成与犯罪主体的客观行为息息相关。
书证是指以文字、符号、图画等所表达的思想内容来证明案件事实的书面文件或其它物品。如贪污案件的犯罪嫌疑人伪造的帐簿、单据，敲诈勒索案件犯罪嫌疑人书写的恐吓信，合同诈骗案件签订的合同，伪造金融票证案件的票证等，均以一定的物质材料为载体，直接反映案件的某些事实。犯罪嫌疑人、被害人和与案件相关的人员都可成为书证形成的主体。
人的记忆映像，是指被害人、犯罪嫌疑人、证人对案件发生时及案发前后的相关情况的个人感知的信息、记忆映像；是案件及与案件相关的事实，经人的视、听、嗅、触等感官感知的信息在人的大脑中形成的影像。
被害人陈述、犯罪嫌疑人（被告人）供述和辩解、证人证言，从心理学角度看，是人对客观事实的识别、记忆、回忆和再现。它能够动态地反映案件的起因、过程和情节，从而有助于判断案件的性质，分清当事人的主观过错，并确定犯罪嫌疑人、被告人的罪责的轻重；同时，它又是人对于客观实事的主观反映，它的形成要经过感知、记忆和表述三个阶段，容易受到主观因素的影响，在诉讼过程前后可能会发生变化。
音像信息是在案发过程或案发前后运用现代科学技术成果，对一定案件事实及相关事实的真实记录。如电子计算机及其他高科技设备所储存的与案件有关的数据信息，录音机、摄像机、照相机、扫描、复印件等储存的与案件有关的声音、图像、文字、符号、图形等信息。
案件发生后遗留的与案件相关的材料（证据素材），经司法人员依法发现、提取、固定后成为具有法律外部形式的证据资料。证据素材是证据资料产生的依据，是剥离于案件事实的原始信息材料；它需经司法人员依法发现、搜集、固定、提取始成为具有法定形式的证据资料。证据资料则成为司法人员打造证据环的合法材料，是证据链产生的基石。
二、证据环
证据环是使证据得以发挥证明作用的证据平台，是证据链的重要环节和重要组成部分。
法律真实说认为，在法律世界中，没有什么“本来是事实”的东西，没有什么“绝对的”事实，有的只是有关机关在法律程序中所确定的事实。事实只有通过法律程序加以确定，才能被赋予法律上的效果。也就是说，确定事实的机关，是在“法律上”创造事实。由此可见，证据素材仅以其固有的形式表现其存在。但由于其与案件事实的特殊联系，经有关机关依照法律程序搜集、提取、固定之后而成为证据资料；证据资料是具有法律效力的未经查证属实的物证、书证、证人证言、视听资料等各种证据形式；司法人员和法定专业技术人员根据证据资料的种类和证明作用对证据资料进行审查判断、分析鉴定，将相互关联的证据资料分类组合形成不同形式的证据环，从而使原本处于孤立状态的证据资料通过证据环发挥证明作用。因此，证据环是司法人员和法定专业技术人员根据客观存在的证据资料依法“创造”的成果，它在证据的形成过程中最先体现了证据的基本特征和属性，即证据的客观性、关联性、法律性。
任何证据资料在证据环未产生之前，只是一种孤立存在的具有法律效果的证据体，无论其表现形式如何均不能单独用来证明案件事实的存在。如作为物证的尖刀，只有经过现场勘查笔录的记载、尸检报告和血迹鉴定或证人证言予以认证才能得以发挥其杀人凶器的证据作用；证人证言也因此得以发挥其证明力。如盗窃现场遗留的指纹，只有依据被害人陈述、现场勘查笔录和经过痕检专家将其与犯罪嫌疑人的指纹进行科学技术鉴定，才能作为指控犯罪的依据；赃款、赃物、等均需依靠当事人的陈述和辨认、鉴定予以认证才能发挥物证的证明作用。
由于案件的性质不同、复杂程度不同，在同一案件中为了证明案件某一事实的需要，会产生大小不等、形式多样的证据环。按证据资料的种类不同，可分为实物证据环、言词证据环；按犯罪构成和司法需要，可分为犯罪客体证据环、犯罪主体证据环、犯罪客观方面证据环，犯罪主观方面证据环。如强奸案件的被害人陈述、证人证言、精液、现场搏斗痕迹、科学技术鉴定，可形成犯罪客观方面证据环；犯罪嫌疑人、被害人户籍证明，对被害人造成伤害后果的有关证据资料等可形成犯罪主体证据环。同样由相关实物证据产生的实物证据环和由相关言词证据产生的言词证据环，均能程度不同的证明与案件有关的某一事实的存在。
在证据资料得以发挥证明作用的过程中，不难发现由司法人员和法定专业技术人员对证据资料审查判断、分析鉴定、分类组合产生的证据环所发挥的重要作用。由此可见，证据环是证据资料得以发挥证明作用的证据平台，是证据链不可缺少的重要环节。
三、证据链
证据链是由证据环构成的证明案件全部事实的证据体系，是由大小不等的证据环组成的有机统一的整体，是法律体系中实体法与程序法相互融合的体现。证据链的形成源自于能够独立证明案件某一事实的证据环，因此证据链的证明能力和证明力或者说证据链的生命，取决于证据环内在的客观性、合法性、关联性及证据环相互之间的关联性和与待证事实之间的关联性 。
当然，就证据环的形态而言，也可看作是由众多证据材料构成的证据链条，但证据环据以形成的证据材料在未形成证据环之前是孤立的，它本身不能单独用来证明案件事实的存在；而据以构成证据链的证据环，则是由相关证据材料构成的经过司法人员依法打造的能够独立证明某一案件事实的证据体。因此，环环相扣的证据环，赋予了证据链足以证明案件全部事实的证明能力和证明力。如王某故意杀人案件，据以认定王某就是杀人凶手的证据是现场的一枚指纹，那么该证据链须由足以证明现场指纹就是杀人凶手所留的证据环和王某就是留下这个指纹的人的证据环所构成，否则就不成其为证据链。
证据链的构建，让司法人员站在法律的制高点，多层次的、客观、全面、深入的审视和把握案件的事实和证据，对案件客观、公正的予以评判 。
证据链的形成，重构了案件的事实——法律真实。法律真实，就证明的结果的真理性来讲只能达到一种相对的真实性。证据素材、证据资料、证据环、证据链的形成轨迹，也足以说明这一点。因此，由证据链构成的法律事实就不可能是“绝对的”事实，但法律真实又是完全可以采信的事实。因为据以构成法律真实的证据链是具有客观性、关联性、合法性的特征和属性的事实，其严密的证据结构具有排他性。
综上所述，证据链是建立在证据素材、证据资料、证据环之上的逻辑推理、司法认知的结果，它的形成证明了法律真实的诞生。法律真实则展示了证据在刑事诉讼活动中的终极目标的实现。
*原刊于山东省人民检察院2004年《检察理论与实践》第8期，2004年9月20日《检察日报》第三版以《取证应注意形成证据环》为题摘登。本文中有关证据环的概念，系作者在证据理论领域最先提出。
