关于贯彻落实《中华人民共和国水法》进一步加强水资源管理工作的通知
水利部
关于贯彻落实《中华人民共和国水法》进一步加强水资源管理工作的通知
各流域机构，各省、自治区、直辖市、计划单列市水利（水务）厅（局），新疆生产建设兵团水利局：
经修订的《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）已于2002年10月1日起施行。《水法》确立了取水许可、水资源有偿使用、用水总量控制和定额管理、水功能区划、饮用水水源保护、入河排污口管理及节约用水等一系列水资源管理制度，水资源管理工作出现了一些新的情况。为把《水法》规定的各项水资源管理制度落到实处，进一步推进水资源管理工作，现就贯彻落实《水法》，进一步加强水资源管理工作通知如下：
一、以实施取水许可为重点，全面加强城乡水资源统一管理
取水许可和水资源有偿使用是我国水资源管理的基本制度。流域管理机构和各级水行政主管部门要以深化实施取水许可制度为重点，将水权管理、水量管理、水质管理、水资源有偿使用管理有机结合起来，逐步建立完善的水资源管理体系。
1、流域管理机构和各级水行政主管部门在新的《取水许可制度实施办法》修订发布前，要严格按照我部原授权的流域机构审批权限，以及其他由省规定的取水许可分级审批权限审批、发放取水许可证，组织实施取水许可监督管理工作。
2、做好取水许可的年度审验工作。流域管理机构和各省（区、市）水行政主管部门要紧紧围绕总量控制与定额管理相结合的制度，加强对基层单位换发证和核定水量的指导、监督和检查。在年度审验中要对各地（市）已批准的取水许可总水量进行一次全面检查。批准水量已超过行政区域分水指标或当地水资源可利用量的地区，要坚决核减取水量，不再审批新增取水量的新建、改建、扩建取水项目。要严格执行建设项目水资源论证制度。
3、加强地下水资源管理，突出抓好以地下水超采区为重点的管理和保护工作。各流域管理机构和各省（区、市）水行政主管部门要按照我部《印发〈关于加强地下水超采区水资源管理工作的意见〉的通知》（水资源〔2003〕118号）要求，启动地下水超采区划定和公告工作，加大地下水超采区保护行动的实施力度，推进地下水超采区生态治理。
4、各省区水行政主管部门要加强水资源费征收管理。根据《水法》规定，征收管理水资源费的具体办法由国务院规定，在国务院的办法尚未出台前，水资源费的征收管理工作仍按《国务院办公厅关于征收水资源费有关问题的通知》（国办发〔1995〕27号）执行。尚未制定水资源费征收管理办法的省（区、市）可以根据具体情况，继续制定水资源费征收管理办法。要确定合理的水资源费征收标准，发挥水资源费优化配置水资源的经济杠杆作用。
5、加强水资源管理基础工作。各流域管理机构和省级水行政主管部门要高度重视水资源调查评价和规划的编制工作，要认识到位、组织到位、责任到位。要高度重视水资源承载能力、水环境承载能力和水权、水市场理论研究与实践探索，选择条件比较成熟的流域或区域开展江河水量分配方案试点研究，加快省区行业用水定额编制工作，建立宏观控制和定额管理相结合的水资源管理指标体系。
二、以提高用水效率为核心，大力推进节水型社会建设
水资源可持续利用核心是提高用水效率，要把节水放在突出位置。节水管理的重点是建立节水制度，发展节水型工业、农业和服务业，建设节水型社会。
1、抓紧落实《水法》规定的各项节水管理制度。水资源管理在实行总量控制和定额管理基础上，要实施计划用水管理。流域管理机构和县级以上地方人民政府水行政主管部门应当根据水量分配方案、实际用水状况、用水定额和下一年度水源预测等，会同有关部门制订年度用水计划，对本流域或区域年度取水实行总量控制。
要严格执行节约用水"三同时、四到位"制度。建设项目的主体工程与节水措施必须同时设计、同时施工、同时投入使用；取用水单位必须做到用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位、管水制度到位。流域管理机构和各级水行政主管部门要结合取水许可年审对建设项目"三同时"和取用水单位"四到位"制度执行情况进行一次全面检查，对于违法行为要依据《水法》坚决予以查处。
要建立合理的水价形成机制，实行超计划用水或者超定额用水累进加价制度。生产、生活用水实行分类定价，要大力推进用水计量工作，按量收费。
2、各级水行政主管部门要按照水利部《关于印发开展节水型社会建设试点工作指导意见的通知》（水资源〔2002〕558号）精神，全面启动节水型社会建设试点工作。选取一批不同类型、具有代表性和示范性的试点，通过试点建设，取得经验，逐步建立我国节水型社会建设的法律法规、行政管理、经济技术政策和宣传体系。
3、要强化工业、农业、城镇生活节水管理，大力推行采用节水的先进技术、工艺和设备，逐步淘汰落后的、耗水量高的工艺、产品和设备。各省级水行政主管部门要会同有关部门，宣传贯彻《节水型产品技术条件与管理通则》（GB/T18870－2002），逐步推进节水型产品认证工作，推行国家节水标志，促进节水型产业发展。
4、各级水行政主管部门要加强自备水源的管理。地下水超采地区要制定限采压缩计划，严禁用水企业新建地下水自备水源。公共供水系统覆盖的地区限制用水企业新建自备水源，严格公共供水系统以外的自备水源的审批。用水企业单位工业用水重复利用率低于当地规定的行业标准的，不准增加用水计划，不准新建自备取用水设施。
5、缺水地区水行政主管部门要会同有关部门制订污水处理回用、海咸水利用、雨洪资源利用等非传统水资源的开发利用方案及相关的技术标准。
三、建立水资源保护制度，全面加强水资源保护监督管理
《水法》确立了水功能区划制度、饮用水水源保护区制度和入河排污口的审查管理制度。落实水资源保护各项管理制度，全面加强水资源保护监督管理是贯彻《水法》的当务之急。
1、水资源保护是各级水行政主管部门的重要职责，各级水行政主管部门要明确水资源保护行政工作承担单位、行政职能和工作人员，并按照《水法》的要求，全面开展工作。
2、各级水行政主管部门要抓紧编制完成水功能区划并上报同级人民政府或其授权的部门批准，按流域及行政区域核定水域纳污能力，提出限制排污总量意见，制定水功能区监督管理实施细则，开展水功能区监督管理。
流域管理机构要与各地水行政主管部门密切合作，首先对缓冲区（省界河段）、保护区、保留区提出严格控制排污的管理要求，对排污控制区提出削减污染物排放量要求，加强对饮用水水源地的管理和保护。
流域管理机构和各级水行政主管部门要加强对水功能区的监督管理，发现重点污染物排放总量超过控制指标或水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，要及时报告有关人民政府，并通报环境保护行政主管部门。
3、尽快建立以流域为单元、流域与区域管理相结合、分级管理原则和办法。
各流域管理机构要会同有关省区尽快划定流域和各地水行政主管部门对水功能区的分级管理范围，明确提出监督管理的目标和要求。流域管理机构要把握全局，控制省界、江河重要河段等关键水域，各省区水行政主管部门要明确本辖区水功能区分级管理权限。
各流域管理机构要会同有关省区尽快明确入河排污口分级管理权限，组织开展全面普查和监督管理工作。通过对现有入河排污口普查，掌握入河排污口分布及排污现状，提出入河排污口的设置和限排管理的意见。
4、做好水生态系统保护工作。各流域管理机构和各级水行政主管部门应结合本流域、区域的特点，采取多种形式，充分发挥自然生态修复能力和水利工程作用，加大水生态系统保护工作力度，改善、修复水生态系统，特别是城市水系、湿地、干旱与半干旱地区天然绿洲等特殊生态区域。
中华人民共和国水利部
二〇〇三年四月四日
对民事诉讼目的的几点思考
周成泓
一、民事诉讼目的的哲学思考
（一）目的的一般涵义
“目的”作为哲学的一个基本范畴，是在人们根据需要进行有意识的活动时，基于对客观事物本质和规律的认识，而对其活动结果的预先设计，实际上以观念形式存在于人的头脑中的理想目标，它是人的自身需要与客观对象之间的内在联系的一种反映。“目的”包括以下几层含义：（1）“目的”只适用于人事，即与人的活动有关的范畴。在世界上，只有具有理智、具有意识的人才能进行有目的的活动，正如康德所指出的：“有理性者与世界的其余物类的分别就在于有理性者能够替自己立个目的。”（2）“目的”是以主观观念存在的东西，即以观念形态存在于人的头脑中的主观追求。（3）“目的”的提出和设定，必须以客观的因果性和规律性为前提，并且要受人们自己的一定的社会历史条件的限制。“目的”这一哲学范畴，其形式虽然是主观的，但内容确是客观的，是主客观的统一。同时，“目的”又是一个动态的概念，我们只有在其历史的过程中才能把握其真正的内涵。
（二）民事诉讼目的的内涵
民事诉讼作为特殊主体在特殊领域中所实施的活动，与一般社会活动相比有其特殊性。具体来说，民事诉讼目的是指国家基于其客观需要和对民事诉讼本质属性及规律的认识，而预先设立的通过民事诉讼活动所期望达到的理想结果。其特征有三：（1）民事诉讼目的是国家意志的体现。民事诉讼的本质在于运用国家权力解决民事主体之间的冲突和纠纷，从严格意义上来说，民事诉讼目的是指国家设置民事诉讼制度的目的。（2）民事诉讼目的是基于国家的特定需要和对民事诉讼本质属性及规律的认识而预先设定的民事诉讼结果的理想模式。没有国家和社会的需要，民事诉讼也就没有产生和存在的必要，当然也就没有民事诉讼目的而言。在对民事诉讼本质属性及规律缺乏认识的基础上设定民事诉讼目的，就会不切实际而无法实现。因此，科学的民事诉讼目的必定是主客观辨证统一的结果。（3）民事诉讼目的是一个动态的范畴。从整体上讲，维护统治阶级所确立的社会秩序是任何历史阶段、任何国家民事诉讼的根本目的。但民事诉讼的具体目的与内涵却因时而异，即使是同一历史阶段的相同性质的国家之间，由于其任务、价值观念、文化传统等因素的不同，民事诉讼目的也会有所不同。因此，任何试图用抽象、静止的观点来考察民事诉讼目的的做法都是有违客观规律的，因而是不科学的。
二、研究民事诉讼目的的意义
目的是构建民事诉讼法学理论体系的基点和归宿，是民事诉讼实践的内在要素和终极目标，在民事诉讼法学理论中处于核心地位，是民事诉讼法学的理论基石。其理论意义在于为民事诉讼法学基础理论的研究提供一个更高层次的争论场所，人们可以把民事诉讼目的论作为一个单独的问题提出来探讨。在实践上，对民事诉讼目的的研究可以为民事诉讼制度设计提供一种基本理念。此外，民事诉讼目的论还可以为法官解释法律提供方向性的指导。具体说来，研究民事诉讼目的的意义有以下几个方面：
（一）对民事诉讼目的进行研究,有助于民诉法学理论研究的内容的深化,促进民诉理论体系的完善
以民诉法学研究对象为基准,可以将其划分为注释民诉法学、对策民诉法学和理论民诉法学。以往我国民诉法学研究主要侧重于注释民诉法学和对策民诉法学，但在社会主义经济条件下、在建设社会主义法治国家的历史条件下，司法实践中的许多新课题单靠注释法学和对策法学是无法解决的，迫切需要学者们将研究的视野更多地转向民诉基本理论的研究。民诉目的论正是理论民诉法学中的核心课题之一，是研究民诉制度的前提和出发点。如何确立民诉目的，直接影响着诉讼主体的确定，诉讼职能的划分，诉讼原则的设立和诉讼模式的构建等。因此，研究民诉目的有助于促进民诉理论向纵深发展。
（二）对民诉目的进行研究，有助于民诉法的指定、修改和完善
目的法学派创始人耶林曾指出：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”立法者在制定或修改民诉法时，首先必须要有明确的目的，而这种目的又必须有科学的目的理论作为支撑。如果民诉目的理论不发达，就难以形成科学的民诉目的观，而没有科学的民诉目的做指导，就无法保证民诉立法的科学性。从这个意义上说，民诉目的既是一个理论问题，也是一个实践性很强的问题，对其进行研究，不仅具有理论价值，而且也具有时间意义。
（三）研究民诉目的，有助于民诉法的贯彻与实施
由于立法者的局限性等原因，任何一部民诉法，在其内容上总是存在着这样或那样的局限性。民事案件千差万别，社会生活也在不断变化，在诉讼实践中，如何将民诉法的规定适用于具体案件，对法律无明文规定的问题怎样处理等，都与司法人员的民诉目的观相关。因此，研究民诉目的，树立科学的目的观，有助于司法人员和一般社会成员准确地理解民诉法的精神实质，从而保证民诉立法意图的充分实现。
三、各国关于民诉目的的学说
民诉目的论与诉权论有着密切的联系。传统的诉权理论中存在着几种学说，即私权说、公权说、权利保护请求权说以及司法行为请求说。大致与之相对应，关于民诉目的的学说也存在着以下几种：（1）基于民诉制度乃是保护私人权利观点的权利保护说；（2）认为民诉是为了维护国家的私法秩序的维护法律秩序说；（3）主张民诉是解决纠纷的制度的纠纷解决说。在这三种基本学说中，第（1）和第（2）种深为的国学者提倡，而第（3）种学说则由日本学者兼子一所倡导。近年来，在日本还出现了民诉制度的目的多元说的观点。此外，还有一些受英美法影响的学者提出了程序保障说。而日本学者高桥宏志认为关于民诉目的的议论并布局有多大意义，因此应将之束之高阁，被称为“搁置说”。以下对世界几个具有代表性的国家的民诉目的论学说的现状作一简介
（一） 德国
在德国，诉讼目的论的学说主要表现为权利保护说与维护私法秩序说的攻防交替。在近代民事审判制度诞生的19世纪，由于个人主义的膨胀，当事人在诉讼程序中的优越地位得以突出，因而权利保护说极为盛行。但是，随着国家对民事诉讼干预的加强，当事人在民事诉讼中逐渐退居下风，与此同时，维护法律秩序说终于抬头并逐渐占据了主导地位。二战后，由于德国著名民诉法学者罗森贝克等人的倡导，维护法律秩序说的通说地位得到进一步加强。然而，随着时代的变迁，德国民诉法学界又逐渐倾向于权利保护说的观点。
（二） 日本
日本法律深受德国的影响，这也反映在其诉讼目的论学说上。二战前，日本民诉法学界对于民诉目的论的议论，也大致划分为权利保护说和维护法律秩序说两派，其中的维护法律秩序说曾经长时间占据通说的地位。到了战后，东京大学教授兼子一提出了纠纷解决说，并得到了大部分学者的赞同，成为迄今难以动摇的通说，不过，其他学派并未因此偃旗息鼓，他们的追随者仍然以各种方式宣传自己的主张，如竹下守夫教授就提出了被认为是对权利保护说进行重构的“权利保障说”。此外，由于受到美国等国家法律文化的影响，诞生了号称为“第三次浪潮”程序保障学说等新派学说。
（三） 美国
由其法律传统等方面的影响，美国没有类似大陆法系国家关于民诉目的的议论，但透过美国学者的著述，仍然可以从中闻到纠纷解决说的气息。美国学者的议论大致将诉讼视为当事人实现权利的最终手段，他们主张，民事诉讼的最终目的在于解决纠纷，消除当事人之间发生的争执和冲突。
四、我国学者关于民事诉讼目的的学说
（一）维护社会秩序说
传统的民诉法教科书一般都是根据民事诉讼法典来阐述民诉法的任务并进而阐发民诉目的的，即通过完成保护当事人行使诉讼权利，保证人民法院查明事实，分清是非，正确适用法律，及时审理民事案件，确认民事权利义务关系，制裁民事违法，保护当事人的合法权益，教育公民自觉遵守法律四个任务，达到维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设顺利进行。从民诉法典第2条的规定来看，立法者是按照一般法律普遍使用的阐述立法目的的形式来阐述其目的的的，由于时代的局限性而表现出较为浓郁的国家观念和国家干预意识，是我国传统职权主义诉讼体制的典型反映。诉讼法学者李祖军教授将其称之为“维护社会秩序说”，笔者以为甚为允当。
（二）诉讼目的多元论
此说目前较为受我国学者青睐。诉讼目的多元论将民诉目的建立在多种价值的考量上，主张诉讼应满足各种主体的价值需求，这是一种试图融合各种立场的折衷学说。这种学说貌似公允，实则没有说明什么问题，因为研究民事诉讼目的本身的基本宗旨，是要在多种价值目标中，结合本国社会经济状况，选择出一项足以决定民诉制度内容及形式的最高价值，以使其成为民诉法立法论、解释论之指导坐标。而多元论则是在民诉的多项价值和功能中不做选择，将多项价值等量齐观，统统视为民诉制度的目的，从而违背了民诉制度研究的目的。此外，多元论使研究流于一般化，竟至与民诉价值论、功能论，甚至民诉制度的作用和任务等问题相互混淆，从而使诉讼目的论由于没有明确的价值选择而失去了作为民诉基本理论的意义。
（三）纠纷解决说
此说为我国学者刘荣军教授所倡导。在《论民事诉讼的目的》一文中，他基于民诉目的与司法制度的作用，与民事诉讼构造的形成，与民诉法解释相互关系的事实，透过中外法治国家关于诉权和诉讼目的论的学说现状，分析了了民事诉讼制度运行所依赖的法院审判权和当事人请求权的内涵，阐述了审判机能与民事诉讼目的论、民事诉讼构造、民事诉讼法的解释与纠纷的解决等关系，从而主张民事诉讼的目的在于解决民事纠纷。该文认为，法院的民事审判权必须通过民事诉讼的形式才能行使，而民事诉讼程序的启动和运行又有赖于法院权的行使和当事人请求权的行使。因此，国家设立民事诉讼的目的要体现这两种权利，即法院的民事审判权和当事人的民事请求权所追求的诉讼目的的结合。而解决纠纷作为民事诉讼目的正体现了这种结合。纠纷解决说极力主张为了真正解决纠纷而积极支持法官的裁量或创制法的活动，与英美法中的司法优越的理念有共通之处，该学说的提出与西方自由法学运动后出现的利益法学及其发展形态的价值法学对实务和理论产生的影响有密切联系。受利益法学的影响，纠纷解决说认为，即使不考虑实在法的存在，民事诉讼也可以被看作是国家或社会对付自身矛盾的本能性反应。此说并不完全忽视立法者的意图，但它更倾向于为着纠纷解决的目的而支持和鼓励法官在个案中灵活适用法律。纠纷解决说由于拒绝将实体法规范作为定立诉讼制度目的的基础，与近代国家原理大相径庭，另外，此说未将实体权利的保护列入民事诉讼目的范围也不符合宪法保护实体权利（财产权）的宗旨。因此，纠纷解决说也存在着缺陷。
（四） 利益保障说
此说为我国学者李祖军教授所提倡。其基本内容是：宪法在赋予公民主权时，也同时赋予公民以自由权、财产权及生存权等项基本权利，为保障和实现上述基本权利，宪法又赋予公民以诉讼权，并设立司法机关使其依法确保公民以权利主体的资格获取精神性和物质性利益的愿望得以实现。为发挥此项司法作用，依照宪法规定精神，国家便设立民事诉讼制度，并授权法院负责实施和运作。在此意义上，当事人就某项特定利益（法律所认可并保护的利益）发生争议而向法院提出，并会同法院以诉讼的方式进行事实认定和法律适用，从而发现利益的归属并以判决予以确认，以强制力保证其得以实现。据此，民事诉讼制度的目的应是利益的提出、寻求、确认和实现，即利益保障。李教授并认为，其所提倡的利益保障说中的“利益”包含了实体利益和程序利益。民事诉讼的目的，不仅应依照实体法的规定，廓清民事法律关系，确定权利状态，从而贯彻宪法关于保障实体权利的规定：还应依程序法的规定，以追求程序利益为己任，以与宪法关于保护诉讼标的以外各项基本权利的上述宗旨相一致。
对此说笔者还未认真进行研究，故而不便进行评述。
五、确立我国民事诉讼制度目的的依据
民事诉讼目的的设定，不是统治阶级凭空想象出来的，而是根据各种客观情况所选择的。笔者以为，确立民事诉讼制度的目的应当考虑以下因素：
（一）确立民事诉讼目的的理论依据：民事诉讼的本质及规律
首先，运用国家权力解决平等主体之间的财产关系和人身关系的争议，是民事诉讼的本质特征，它包括两层含义：第一、由法院代表国家行使审判权来解决民事争议，这是民事诉讼与其他相关的民事程序制度，如仲裁、诉讼外调解等的本质区别之所在。第二、民事纠纷是平等主体之间的财产关系和人身关系的争议，实行当事人意思自治原则，国家不能主动进行干预。这就决定了民事诉讼制度的目的必须符合当事人的目的。从国家角度来看，恢复原有的法秩序固然是其对民事诉讼寄予的理想，但这一目标的实现有赖于通过民事诉讼的具体目标的实现来达成，而民事诉讼的具体目的应当符合当事人目的，。因此，民事诉讼必须符合当事人的目的，这是确立民事诉讼目的的首要依据。
（二）确立民事诉讼目的的价值取向：公正和效率
民事诉讼作为人类社会高度发达后所进行的一种特殊的理性行为，应当要服从一定的价值目标，即服从于实现民事诉讼目的要求的行为价值取向。着稳重价值取向的选择应当是具体历史条件下的选择，不能抽象地讨论价值问题。自2001年始，最高人民法院就明确地提出：“公正与效率是21世纪人民法院的工作主题”。民事诉讼目的的设定，自然应当符合这一价值目标的追求。
（三）确立民事诉讼目的的法律依据：宪法及其理念
宪法作为国家的根本大法，具有最高的法律效力，它既是其他各项立法的依据，也是确立民事诉讼的目的、指定和实施民事诉讼法的根据在现代法治社会，宪法作为公民权利的保障书，在承认国民主权的同时，亦保障公民享有自由权、财产权及生存权等基本权。为保障实现此等基本权，宪法又承认公民有诉讼权，设立司法机关使其依法裁判当事人间的法律争议。由此，民事诉讼制度的设立、运作和使用，应当以追求保护当事人的合法权益为目的，同时，为防止程序上的不利益减损、消耗或限制宪法所保障的公民权益，应当将实体利益与程序利益同等看待，要给予同等的保护。因此，将民事诉讼目的界定为“合理地保护和实现当事人的实体权益和程序权益”是符合宪法的精神的。
在宪法对某个问题没有作出明确规定的场合，我们可以根据宪法的基本理念（如在本次宪法修正案“国家保护人权”颁发之前，我国司法实务部门的同志就曾经根据宪法的精神处理过一些民事案件）来处理民事诉讼问题。当然，这样做时必须慎重。
