菏泽市突发公共卫生事件应急办法
山东省菏泽市人民政府
菏泽市突发公共卫生事件应急办法
政府令[2003] 第7号
《菏泽市突发公共卫生事件应急办法》业经第四次市政府常务会议审议通过,现予发布施行。
市长: 杜昌文
二○○三年九月十一日
菏泽市突发公共卫生事件应急办法
第一章 总 则
第一条 为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害,保障公众身体健康与生命安全,维护正常的社会秩序,根据国务院《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称《条例》)和《山东省突发公共卫生事件应急办法》及有关法律、法规,结合本市实际,制定本办法。
第二条 本办法所称突发公共卫生事件(以下简称突发事件)是指在本市行政区域内突然发生,造成或者可能造成公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。
第三条 突发事件发生后,发生地县区人民政府设立突发事件应急处理指挥部,由政府主要领导人担任总指挥,计划、经贸、教育、科技、公安、民政、财政、劳动社会保障、交通、农业、卫生、工商行政管理、质量技术监督、药品监督管理、广播电视等有关部门主要负责人为成员,统一领导,指挥本行政区域内突发事件的应急处理工作。
各县区人民政府卫生行政主管部门具体负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作。
各县区人民政府有关部门按照各自职责做好突发事件应急处理的有关工作。
第四条 突发事件应急工作,应当遵循预防为主、常备不懈的方针,贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。
第五条 各县区人民政府应当建立突发事件应急流行病学调查、传染源隔离、医疗救护、现场处置、监督检查、监测检验、卫生防护等所需物资、设备、设施、技术与人才资源储备,经费列入本级政府财政预算。
市政府对经济困难县区突发事件应急工作给予财政支持。
第六条 各县区人民政府及其有关部门,应当建立严格的突发事件防范和应急处理责任制,切实履行各自的职责,保证突发事件应急处理工作的正常进行。
第七条 各县区人民政府要加强对农村突发事件应急处理工作的领导,建立健全农村突发事件预防和控制体系。
第八条 各县区人民政府及其卫生行政主管部门,应当对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员,给予适当补助和保健津贴;对参加突发事件应急处理作出贡献的人员,给予表彰和奖励;对因参与突发事件应急处理工作致病、致残、死亡的人员,按照国家有关规定,给予相应的补助和抚恤。
第二章 预防与应急准备
第九条 市政府制定本行政区域的突发事件应急预案。
各县区人民政府根据市突发事件应急预案,结合本地实际,制定本行政区域的突发事件应急预案。
第十条 突发事件应急预案应当包括以下内容:(一)突发事件应急处理指挥部人员组成、机构设置及工作职责;(二)突发事件监测及预警体系;(三)突发事件信息收集、分析、报告、通报制度;(四)突发事件应急处理技术和监测机构及其任务;(五)突发事件分级及应急处理工作方案;(六)突发事件预防、重点区域隔离控制、应急的设施、设备、药品、器械、防护用品、消毒剂、杀虫剂及其他物资的储备与调度;(七)突发事件公共卫生和医疗专家库、疾病预防控制队伍、卫生监督队伍以及医疗、护理专业技术队伍的建设和培训。
第十一条 突发事件应急预案应当根据突发事件的变化和实施中发现的问题及时修订、补充。
第十二条 各级人民政府以及村(居)民委员会应当依照有关法律、法规的规定,做好传染病预防和其他公共卫生工作,开展爱国卫生运动、全民健身活动和科普宣传教育活动,普及卫生知识,防范突发事件的发生。
各县区人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门应当组织开展突发事件应急知识的专门教育,增强全社会对突发事件的防范意识和应对能力。
第十三条 建立全市统一的突发事件预防控制体系。
各县区人民政府应当建立和完善突发事件监测与预警系统。
各县区人民政府卫生行政主管部门应当指定专门机构负责开展突发事件的日常监测,并确保监测与预警系统的正常运行。
第十四条 监测与预警工作应当根据突发事件的类别,制定监测计划,科学分析、综合评价监测数据。对早期发现的潜在隐患以及可能发生的突发事件,应当按照本办法规定的程序和时限报告。
第十五条 各县区人民政府应当定期组织突发事件危险性分析评估,根据专家组的意见和卫生行政主管部门的建议,及时采取防范突发事件的应对措施。
第十六条 各县区人民政府及其有关部门,应当根据突发事件应急预案的要求,保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械的物资储备。第十七条 各县区人民政府应当加强急救医疗服务网络的建设,配备相应的急救药物、技术、设备和人员,提高医疗机构应对各类突发事件的救治能力。
市人民政府设立与传染病防治工作相适应的传染病专科医院,或者指定具备传染病防治条件和能力的医疗机构承担传染病防治任务。必要时可以指定传染病应急后备医院。县区人民政府应当指定医疗机构设立传染病门诊、病房。乡镇卫生院应当设立传染病门诊和隔离观察室。
第十八条 各县区人民政府卫生行政主管部门应当定期对医疗卫生机构和人员开展突发事件应急处理相关知识、技能的培训,定期组织医疗卫生机构应急演练,推广新知识和新技术。
第三章 报告与信息发布
第十九条 建立突发事件应急报告制度。
有下列情形之一的,应当按照规定的程序和时限报告:(一)发生或者可能发生传染病暴发、流行的;(二)发生或者发现不明原因的群体性疾病的;(三)发生传染病菌种、毒种丢失的;(四)发生或者可能发生重大食物中毒和职业中毒事件的。
第二十条 突发事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位发现有本办法第十九条规定情形之一的,应当在2小时内向所在地县级人民政府卫生行政主管部门报告;接到报告的卫生行政主管部门应当在2小时内向本级人民政府报告,并同时向市级人民政府卫生行政主管部门、省人民政府卫生行政主管部门报告。
县级人民政府应当在接到报告后2小时内向市人民政府报告;市人民政府应当在接到报告后2小时内向省人民政府报告。
市人民政府卫生行政主管部门对可能造成重大社会影响的突发事件,应当立即向市人民政府报告。
第二十一条 任何单位和个人对突发事件,不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。
第二十二条 接到报告的人民政府、卫生行政主管部门依照本办法规定报告的同时,应当立即组织力量对报告事项调查核实、确证,采取必要的控制措施,并及时报告调查情况。
第二十三条 市人民政府卫生行政主管部门根据发生突发事件的情况,必要时应当及时向毗邻市人民政府卫生行政主管部门通报。
各县区人民政府有关部门,发现已经发生或者可能发生突发事件的情形时,应当及时向同级人民政府卫生行政主管部门通报。
第二十四条 建立突发事件报告、举报制度,各县区人民政府及其卫生行政主管部门应当向社会公布突发事件报告、举报电话。
任何单位和个人发现已经发生或者可能发生突发事件的情形时,都应当及时向所在地人民政府及其有关部门报告。
任何单位和个人有权向上级人民政府及其有关部门举报所在地人民政府及其有关部门不履行突发事件应急处理职责,或者不按规定履行职责的情况。
接到报告、举报的人民政府及其有关部门,应当立即进行调查处理。
对报告、举报突发事件有功的单位和个人,各县区人民政府及其有关部门应当予以奖励。
第二十五条 突发事件的信息发布由省级人民政府卫生行政部门发布,任何单位、个人不得向社会发布;新闻媒体的报道需经市政府审查后方可进行。
第四章 应急处理
第二十六条 突发事件发生后,卫生行政主管部门应当组织专家对突发事件进行综合评估,初步判定突发事件的类型,提出启动突发事件应急预案的建议。
第二十七条 启动全市突发事件应急预案,由市人民政府决定,并向省政府报告。县区启动突发事件应急预案,由同级人民政府决定,并向市人民政府报告。
第二十八条 在处理突发事件期间,各级突发事件应急处理指挥部对本行政区域内的卫生资源实行统一调配和指挥。
各县区人民政府和卫生行政主管部门对本行政区域内的突发事件应急处理工作进行督察和指导。
第二十九条 市人民政府卫生行政主管部门或者有关部门指定的突发事件应急处理专业技术机构,负责突发事件技术调查、确证、处置、控制和评价工作。
第三十条 应急预案启动后,突发事件发生地的人民政府有关部门,应当根据预案规定的职责要求,服从突发事件应急处理指挥部的统一指挥,立即到达规定岗位,采取有关的控制措施。
医疗机构、专业技术机构和科学研究机构,应当服从突发事件应急处理指挥部的统一指挥,相互配合、协作,集中力量开展医疗救治、疾病控制及相关的科学研究工作。
第三十一条 突发事件发生后,各县区人民政府及其有关部门,应当保证突发事件应急处理所需的医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物资的生产、供应。铁路、交通等部门应当保证及时、优先运送。
第三十二条 根据突发事件应急处理的需要,突发事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备物资、交通工具以及相关设施、设备。必要时,对人员进行疏散或者隔离,并可依法对传染病疫区实行封锁。
第三十三条 突发事件应急处理指挥部根据突发事件应急处理的需要,可以依法对发生地食物和水源采取控制措施。
各县区人民政府卫生行政主管部门应当对突发事件现场等采取控制措施,对易受损害的人群采取应急接种、预防性服药、群体防护等措施。
第三十四条 各县区人民政府在必要时可以依法作出停工、停业、停课,限制或者停止集市、集会、影剧院演出或者其他人群聚集活动及临时征用房屋、交通工具的决定。
第三十五条 各县区人民政府根据需要可以依法对进入本行政区域的人员、物资及交通工具实施卫生检疫。
第三十六条 参加突发事件应急处理的工作人员,应当采取卫生防护措施,并在专业人员的指导下进行工作。
第三十七条 市人民政府卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的专业技术机构,有权进入突发事件现场进行调查、采样、检验、技术分析和监督监测,对各地突发事件的应急处置工作进行技术指导;任何单位和个人不得以任何理由予以拒绝。
第三十八条 交通工具上发现根据国务院卫生行政主管部门规定需要采取应急控制措施的传染病病人、疑似传染病病人,其负责人应当以最快的方式通知前方停靠点,并向交通工具的营运单位报告。交通工具的前方停靠点和营运单位应当立即向交通工具营运单位的行政主管部门和各县区人民政府卫生行政主管部门报告。卫生行政主管部门接到报告后,应当立即组织有关人员采取相应的医学处置措施。
交通工具上的传染病病人密切接触者,由交通工具停靠点的各县区人民政府卫生行政主管部门或者铁路、交通主管部门,根据各自的职责,依照传染病防治法律、法规的规定,采取控制措施。必要时,应当在车站、码头和交通道口设置检疫站、留验站。
涉及国境口岸和入出境人员、交通工具、货物、集装箱、行李、邮包等需要采取传染病应急控制措施的,依照国境卫生检疫法律、行政法规的规定办理。
第三十九条 医疗卫生机构应当对因突发事件致病的人员提供医疗救护和现场救援,对就诊病人实行首诊负责制,并书写详细、完整的病历记录;对需要医学观察的立即收入专门的观察室,并做好隔离防护和会诊;对需要转送至指定医疗机构诊治的确诊病人、疑似病人,应当按照规定安排专用车辆运送,并将病人病历记录的复印件转送至接受的医疗机构。
医疗卫生机构应当对传染病病人密切接触者采取医学观察措施,传染病病人密切接触者应当予以配合。
医疗卫生机构内应当采取卫生防护措施,防止交叉感染和污染。对传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人污染的场所、物品,应当实施必要的卫生处理。
医疗机构收治传染病病人、疑似传染病病人,应当依法报告所在地的疾病预防控制机构。接到报告的疾病预防控制机构应当立即对可能受到危害的人员进行流行病学调查,并根据需要采取必要的控制措施。
第四十条 传染病暴发、流行时,乡镇人民政府、街道办事处以及村(居)民委员会应当做好动员、组织和协调工作,团结协作,群防群控,落实好各项防治措施。
乡镇、街道以及村(居)民委员会应当做好宣传教育、疫情报告、人员的疏散隔离、救治及其他公共卫生措施的落实工作。
各级人民政府应当加强乡镇(街道)、村(居)卫生组织建设。各县区人民政府卫生行政部门应当加强对基层的技术指导、业务培训,提高基层卫生组织的传染病监测、预防、控制、诊断、治疗水平。
第四十一条 对传染病暴发、流行区域内的流动人口,突发事件发生地的各县区人民政府应当做好预防工作,落实有关卫生控制措施;对传染病病人和疑似传染病病人,应当采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。对需要治疗和转诊的,应当依照本办法第三十九条第一款的规定执行。
第四十二条 各县区人民政府卫生行政主管部门和医疗卫生机构应当依照传染病防治法律、法规的规定,在基层设立责任疫情报告人,负责疫情登记和报告;设立基层监测点和传染病管理检查员,负责责任单位和地段的检查、技术指导和情况报告;设立传染病管理监督员,对传染病的预防、治疗、监测、控制和疫情管理措施进行监督检查。
第四十三条 有关部门、医疗卫生机构应当对传染病做到早发现、早报告、早隔离、早治疗,切断传播途径,防止扩散。
第四十四条 各县区人民政府应当提供必要资金,保障因突发事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治。具体办法按国家有关规定执行。
第四十五条 在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者,在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时,应当予以配合;拒绝配合的,由公安机关依法协助强制执行。
第五章 法律责任
第四十六条 各县区人民政府及其卫生行政主管部门未按规定履行报告职责,对突发事件隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的,依照《条例》第四十五条的规定,对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人,给予降级或者撤职的行政处分;造成传染病传播、流行或者对公众健康造成其他严重后果的,给予开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第四十七条 各县区人民政府及其有关部门未按规定完成突发事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备的,依照《条例》第四十六条的规定,对政府主要领导人和部门主要负责人给予降级或者撤职的行政处分;造成传染病传播、流行或者对公众健康造成其他严重后果的,给予开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第四十八条 突发事件发生后,各县区人民政府及其有关部门对上级人民政府有关部门的调查不予配合,或者采取其他方式阻碍、干涉调查的,依照《条例》第四十七条的规定,对政府主要领导人和政府部门主要负责人给予降级或者撤职的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第四十九条 各县区人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门在突发事件调查、控制、医疗救治工作中玩忽职守、失职渎职的,由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告;对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员给予降级、撤职的行政处分;造成传染病传播、流行或者对公众健康造成其他严重后果的,给予开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五十条 各县区人民政府有关部门拒不履行应急职责的,由县级人民政府或者市人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告;对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分;造成传染病传播、流行或者对公众健康造成其他严重危害后果的,依法给予开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五十一条 医疗卫生机构有下列行为之一的,由卫生行政主管部门责令改正、通报批评、给予警告;情节严重的,吊销医疗机构执业许可证;对主要责任人、负有责任的主管人员和其他直接责任人员,给予降级或者撤职的纪律处分;造成传染病传播、流行或者对公众健康造成其他严重后果,构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)未按规定履行报告职责,隐瞒、缓报或者谎报的;(二)未按规定及时采取控制措施的;(三)未按规定履行突发事件监测职责的;(四)拒绝接诊病人的;(五)拒不服从突发事件应急处理指挥部调度的。
第五十二条 在突发事件应急处理工作中,有关单位和个人未按规定履行报告职责,隐瞒、缓报或者谎报,阻碍突发事件应急处理工作人员执行职务,阻碍交通,拒绝专业技术人员进入突发事件现场,不配合调查、采样、技术分析和检验的,或者干扰、破坏采取应急措施的,对有关责任人员依法给予行政处分或者纪律处分;触犯《中华人民共和国治安管理处罚条例》的,由公安机关予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五十三条 重大食物和职业中毒以及其他严重影响公共健康的事件,分别依照《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国职业病防治法》等法律、法规处理。
第五十四条 在突发事件发生期间,散布谣言,哄抬物价,欺骗消费者,扰乱社会秩序、市场秩序的,由公安机关、工商行政管理等部门依法给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第五十五条 本办法自发布之日起施行。
现金价值惹的祸
储涛
1999年4月，栗某在某保险公司购买了88鸿利终身保险，合同规定年交保险费1080元，交费期为20年，保险金额为20000元，现已交纳4年，共计人民币4320元。后因经济状况，栗某决定解除合同退还全额保费4320元，并支付滞纳金，但保险公司却答复按88鸿利终身保险现金价值表的标准退还保费仅2600元，双方成讼。双方对其他证据均无异议，关于88鸿利终身人寿保险现金价值表（以下简称“现金价值表”），虽然双方均提供了该证据，但原告认为此现金价值表不是保险合同的组成部分，且计算标准没有法律依据。
法院认为：原告已经缴纳了四年的保险费，按照《保险法》的有关规定，在合同解除时被告应当退还原告保险单的现金价值，且不应扣除手续费；被告在保险单中明确提示：“保险合同由保险单、保险条款、声明、批注以及与合同有关的投保单，更改保单申请书，体检报告书及其他的约定书共同构成”，显然该合同内容并包含现金价值表，且合同并没有明确现金价值表就是合同解除时确定现金价值的方式，应视为在保险合同中对现金价值表的计算标准没有约定，原被告对保险单现金价值表的理解发生歧义，根据《保险法》的有关规定，应当做出对投保人即本案原告有利的解释。最终法院支持了原告全额退还保险费的请求。
【法理评析】
本案涉及到保险单现金价值、保险合同争议解释原则等法律适用问题。
保险单的现金价值，又称“解约退还金”或“退保价值”，是指带有储蓄性质的人身保险（寿险）单所具有的价值。人寿保险的保险单之所以具有价值，是因为人寿保险具有储蓄的性质，即投保人所缴纳的保险费并不仅仅是购买保险期间发生保险事故保险公司承担赔偿的责任，同时在缴足所有保险费后，保险公司还应返还相应的现金值。也就是说在投保人所缴纳的保险费并不仅仅是购买平安，还有部分是“储蓄”。保险单的现金价值的简单方式是：保单现金价值=投保人已经缴纳的保险费—保险公司管理费用开支在该保单上分摊的金额—该保险单向保险代理人支付的佣金—保险公司已承担该保单保险责任所需要的纯保费+生育保险费所产生的利润等。一般来说，在投保的前一两年保险单的现金价值几乎是零，随着缴费的持续，现金价值越来越多，但保险单现金价值少于投保人所缴纳的保险费。本案正是因为保险合同对保险单现金价值的确定方式约定有瑕疵才引发了诉讼。
不利解释原则，又称反立约人原则，是在保险合同中特有的原则，根据《保险法》第31条规定，是指对于保险合同的条款，保险人与投保人、被保险人或者受益人有争议时，人民法院或者仲裁机关应当作有利于被保险人和受益人的解释。保险法之所以规定不利解释原则，是因为保险条款有保险公司单方制定，是格式条款，其在制定时充分考虑自己的利而不能保证公平公证，故在保险条款的理解有争议时，应当做出对被保险人和受益人有利的解释，以平衡保险合同各方的利益。很明显，不利解释原则是指合同对某事项约定的有歧义，而不是合同没有约定。如果合同对某事项没有约定，则不应适用该原则。就本案而言，由于现金价值表没有被认定为合同的组成部分，导致双方对现金价值如何确定没有约定。根据《合同法》第61规定，如果合同对某事项没有约定，双方应当重新协商，不能达成补充协议的，应按交易习惯确定。显然，法院以不利解释原则而确定保险单的现金价值就是投保人缴纳的保险费，是不合理的。
根据《合同法》的有关规定，合同终止时，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。保险合同一经履行，就保险人而言，要支出代理人佣金、为承担该保单保险责任所需要的纯保费、保单管理费等。故在保险合同解除时，保险人不能全额退还保险费，否则有失公平。
保险公司之所以没有拿出保单现金价值表的计算依据，是因为保险单现金价值表的计算是通过精算师精算的来的，而整个精算过程涉及到保险公司成本的控制等商业秘密，一旦公开势必对保险公司的营运造成严重负面影响。
【案例反思】
虽然法院判决值得商榷，但是有些问题不得不让我们反思。
作为保险公司，应当反思自己制定保险条款的漏洞。首先，没有在保险合同中明确现金价值表是合同的组成部分，而投保人在订立保险合同时又不会在保单现金价值表中签字，一旦发生争议想把现金价值表争议处理依据，就显得非常牵强。其次，虽然保险合同约定合同解除时缴纳保费超过两年的退还保单现金价值，但没有明确保单现金值按照现金价值表列明的方式确定，这样即便是有现金价值表，但由于没有明确其作用，也导致其操作性大大下降。为避免类似争议再发生，应当在保险合同中明确：○1保险单现金价值表是合同的组成部分或为合同的附件；○2合同解除时，保险单的现金价值按照保单现金价值表列明的方式确定；○3在保险单现金价值表中明确保险单现金价值的计算公式，让投保人在订立保险合同时就知道在将来解除保险合同时退还的现金值。
如何保证保险单现金价值表的合理性也值得我们思考。诚如原告所述，保险人没有举证证明现金价值表的确定依据以及合理性，现金价值表不能作为裁判依据。保险单现价值表的计算过程非常复杂且涉及到保险公司的商业秘密，保险人不可能为了个案而公开。但是，既然现金价值表是合同解除时保险单现金值的确定依据，它必然关系着保险合同解除时双方“返还”财产是否公平合理。既然投保人不能参与现金价值表的确定，就应当有独立的第三方来审核现金价值表的合理性、公平性，以保证在保险合同解除时，对当事人双方都公平合理。但从《保险法》第一百零七条规定来看，只有关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率，才应当报保险监督管理机构审批。并没有规定人寿保险的保险单现金价值表应当报保险监督管理机构审批，这使保险人在制定保险单现金价值表时变得随意，不排除其为了商业利益而减少现金价值表中的金额，从而使现金价值表丧失公平。故，新《保险法》修订时，应当将人寿保险的现金价值表列入保险监督管理机构审查的范围，以保证现金价值表的公平性。
作者：储涛 单位：湖北普明律师事务所
