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初探分支机构成为行政处罚对象之可行性

洪克文 陈慧贞


在药品行政处罚案件中，法人依法设立的分支机构能否成为行政处罚对象，如药品连锁企业设立的门店、药品经营公司设立的分公司、乡镇医院在农村设立的社区卫生服务站等，当这些门店、分公司、社区卫生服务站（以下简称涉药分支机构）发生药品行政违法时，药监部门能否将这些涉药分支机构确定为行政处罚对象？目前，我国行政法律法规对此尚无明文规定。在实践中，执法人员也各执一词。行政违法主体的确定，是保证行政处罚案件合法、正确的前提，因此有必要进行深入的探讨。笔者认为，结合法理和参照相关部门等规定，涉药分支机构可以成为行政处罚对象。
一、涉药分支机构是经依法批准设立的具备相应行为能力的其他组织。涉药分支机构（社区卫生服务站取得《医疗机构执业许可证》，隶属于乡镇医院）在根据《药品管理法》第十五条规定具备药学技术人员、营业场所、设备设施、管理机构和各项规章制度等条件，取得《药品经营许可证》；在法定时间内向工商行政管理部门办理登记注册，取得《营业执照》，刻制公章，开立银行账户，在核准的经营范围内以自己名义直接开展药品经营活动的组织。尽管涉药分支机构的财产和人事关系隶属于总公司或总部，没有完全独立承担所有法律责任能力，但涉药分支机构依法取得《药品经营许可证》和《营业执照》，在法律上意味着享有从事药品经营活动的民事权利能力和承担相应法律责任的行为能力，具体包括承担民事法律责任能力和行政法律责任能力。在民事诉讼中，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条规定“法人依法设立并领取营业执照的分支机构” 属《民事诉讼法》第四十九条规定的“其他组织”，可以作为民事诉讼的当事人。当事人的诉讼行为能力是以民事行为能力为基础的，司法部门对分支机构的诉讼行为能力予以确认，同时也意味着对其民事行为能力也予以了肯定。在行政处罚中，虽然无“分支机构可以成为行政处罚对象”之类法律条文规定，但《行政处罚法》第三条规定的“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚……”中“其他组织”与民事诉讼中的“其他组织”并不存在实质上的差异。
二、涉药分支机构具备行政法律责任履行能力。部分执法人员认为，分支机构不能成为行政处罚对象的主要原因是分支机构不能独立承担民事法律责任。《公司法》第十四条“分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担” 的规定是持该观点人引用的最直接法律依据。 笔者以为，《公司法》第十四条立法意图在于，在市场经济活动中，为提高效率和经济流转速度，企业法人设立的分支机构直接参与了市场活动，并以自己名义与其他民事主体进行合同签订、商品购销等各种民事活动。然而，由于分支机构经营管理的财产实际上隶属于企业法人，没有完全独立承担民事法律责任能力，致使其在经济活动经常出现了无债务履行能力或履行不到位等严重影响交易安全和市场秩序稳定的后果。为避免当分支机构以自己经营管理的财产不能使所负的债务达到全面履行时，企业法人以合同相对性或借故其他理由对抗权利主张者进而损害国家、集体、公民利益等事件发生，鉴于企业法人和分支机构之间在财产、人事等关系上存在隶属关系，国家通过立法形式进一步明确分支机构民事法律责任的最终承担者——企业法人。即在分支机构对所负的民事法律责任无力承担时，由设立该分支机构的企业法人来最终承担。对此，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第78条规定：“被执行人为企业法人的分支机构不能清偿债务时，可以裁定企业法人为被执行人。” 该规定中所指的“债务”，既包括民事活动中发生的合同之债，也包含了行政管理中行政部门对发生了违法行为的分支机构科处的法定之债（例如行政罚款等）。在行政处罚中，涉药分支机构在发生行政违法时可能所承担的法律责任包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业和吊销许可证。对大额罚款分支机构可能无力独立承担外，其他行政法律责任均能依法承担。因此，涉药分支机构虽然不能独立承担法律责任，但并未影响行政法律责任的最终履行。
三、相关部门的规定。对分支机构能否成为行政处罚对象，法律法规未有明确规定，实践中，各方意见也存在分歧。目前，对该问题作出过明文规定的惟有国家工商行政管理局。国家工商行政管理局对《关于企业法人的非独立核算分支机构能否作为行政案件当事人的请示》的答复（工商[1990]174号）中认为“企业法人设立的不能独立承担民事责任的机构，可以作为行政处罚案件的当事人。” 国家工商行政管理局《关于认定违法主体有关问题的答复》（工商企字[1999]第233号）规定：“各类企业法人设立的不能独立承担民事责任的分支机构，均属于从事经营活动的经济组织，依照《行政处罚法》等现行有关规定，该经济组织可以作为行政处罚案件的当事人，但该经济组织不能完全承担有关行政责任时，应由其所隶属的企业法人承担。”国家工商行政管理局的这一规定符合行政违法责任自负原则，虽然没有上升到法律法规的层次，但一直践行至今充分体现了其合理性，药品监管行政部门可以予以参照。

江西省鹰潭市人民政府


鹰潭市人民政府关于印发鹰潭市规模以上汽车货运企业认定暂行办法的通知

鹰府发〔2007〕15号


各县（市、区）人民政府，市龙虎山风景旅游区管委会，鹰潭工业园区管委会，市政府各部门：
现将《鹰潭市规模以上汽车货运企业认定暂行办法》印发给你们，请认真遵照执行。



二○○七年五月三十日


鹰潭市规模以上汽车货运企业认定暂行办法

第一章 总 则

第一条 为培育壮大汽车货运产业，促进汽车货运产业跨越式发展，规范规模以上汽车货运企业的认定程序，特制定本办法。
第二条 本办法适用于在鹰潭市境内注册和缴纳税费，具有道路运输资质、独立法人资格的规模以上汽车货运企业。
第三条 规模以上汽车货运企业，参照国家标准委员会公布的《物流企业分类与评估指标》（GB/T19680-2005），结合鹰潭汽车货运产业发展现状予以确认，认定标准可随产业发展不断调整。
第四条 由鹰潭市发展现代物流工作领导小组办公室（以下简称市物流办）负责规模以上汽车货运企业的认定评审工作。
第五条 规模以上汽车货运企业的认定，遵循公开、公平、公正和企业自愿的原则，由企业申请、职能部门审核、评审机构评审，经认定后予以公布。

第二章 认定标准

第六条 规模以上汽车货运企业认定标准：

1、具有道路运输资质的；
2、具有自开票纳税人资格的；
3、车辆应征吨位在100吨以上的；
4、注册资本在200万元以上的；
5、年货运营业收入在200万元以上的；
6、符合市政府规定的安全生产、信息化、内部管理等其他条件的。

第三章 认定程序

第七条 符合第六条规定的汽车货运企业均可向市物流办递交书面申请，并按要求填写《鹰潭市规模以上汽车货运企业认定申请表》。
第八条 企业申请应当提交以下资料：
1、企业基本情况；2、《企业法人营业执照》副本复印件；3、《税务登记证》副本复印件；4、《机动车登记证书》和《机动车行驶证》复印件；5、《道路运输经营许可证》和《营运货车道路运输证》复印件；6、《资产负债表》和《损益表》。
第九条 审核程序：
由市物流办将申请材料送相关部门确认，相关部门须在收到材料5个工作日内完成确认，报市物流办；市物流办在10个工作日内完成评审并予以公布。

第十条 经认定的规模以上汽车货运企业每两年重审一次，未报审或评审未通过的企业，公告予以取消。

第四章 优惠政策

第十一条 经认定的规模以上汽车货运企业享受市政府《关于促进汽车货运产业发展的意见》给予的优惠政策。

第五章 附 则

第十二条 本办法由市物流办负责解释，自2007年6月1日起执行。