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也谈公路两侧建筑控制区的法律性质及相关问题

刘建昆


　　刘建民法官在《谈公路两侧建筑控制区的法律性质及相关问题》一文（http://www.dffy.com/sifashijian/sw/200506/20050611181339.Htm）就实定法上公路两侧建筑控制区的一些问题做了研究，在行政法学学者关注点大多局限于“理论”的情况下，这种实务部门的研究能更加着眼于法治的所谓的“本土资源”，是一件十分值得赞赏的事情。

　　与其他一些国家一样，公路也是我国的法定公物种类。从公物法角度观察，两侧建筑控制区在世基于道路公物的扩展、保护等需要，而划定的一定区域，在这些区域上实施建筑管制。在公物法上这一制度有必要作进一步的深入观察。

一、公物法上的建筑控制区

　　《公路法》第五十六条明确规定：“除公路防护、养护需要外，禁止在公路两侧的建筑控制区修建建筑物”。《公路保护条例》征求意见稿第二十八条表述为“[建控区划定]县级以上人民政府应当依法划定公路的建筑控制区范围，并向社会公告。公路建筑控制区的范围，从公路用地外侧起起向外的距离不小下列限值：（一）国道20米、省道15米、县道10米、乡道5米；（二）高速公路30米；（三）互通立交和特大型桥梁50米”。

　　刘建民法官介绍说：“公路控制区的土地权属性质不变，并非实际征用地。”“一是现行法律并无明文规定应将其征为国有；二是国家没有必要用巨额资金征为国有予以闲置；三是土地权属性质不变有利于发挥土地的最大效益，农民仍可以种庄稼、搞养殖等。但是，公路控制区范围内行为和权利是受限制的，表现为永久性建筑物禁止建设，已有建筑物的翻建、改建、扩建受限，且有随时被责令拆除的风险。”

　　那么，在公物法上，这种与公物本体相邻，额外附加了行政法上的义务的不动产，能否构成公物的组成部分？在水法上，河道管理中也有类似的“护堤地”制度，有些护堤地也未经划拨或者征用和直接归属河道管理部门。我们认为，未经划拨或者征用并由公物行政机关管理，则不宜作为该法定种类的公物。然而如何在法理上解释公物行政机关对非公物的管理呢？理论上有两种学说与之相关：

　　（一）不动产公物与其他不动产的相邻关系和地役权学说。在民法上相邻管理理论中，相邻不动产互相负有一定的权利义务。我国《物权法》也设立了地役权制度，允许通过民法上的合同为不动产设定“地役权”。不动产相邻关系各方基于民法上的规定互相负有一定的权利义务，地役权系基于合同而承担一定的权利义务。公物法理论也认为，公物“沿线”的不动产的所有者和管理者，享有对该公物的“依赖利用”或者“加重的一般使用”；允许在公物上通过特许户或许可在公物上设定权利。但是这种利用是属于单向的，只能解释相关人在不动产公物上的权利义务。同时公物不动产在管理中的公法特性决定了，尽管民法和行政法在这一问题上有基本原则上的相通之处，但是并非可以直接援引有关理论。

　　（二）“准征收”学说。美国联邦最高法院认为财产权虽然可于某程度内被管制，但若太过分，便会构成管制准征收，我国台湾地区大法官也采取了名为特别牺牲的类似概念。准征收的构成要件包括四项,即财产权、损害事实、公共利益和特别牺牲。准征收又分为占有准征收与管制准征收。占有准征收是指对不动产财产永久性物理占有，而管制准征收是指政府按照经济管制法规等的规定而使公民私有不动产财产权受损的情形。但是这些理论均是司法部门在司法救济过程中形成的，对于行政执法的指导意义有限。

　　（三）日韩行政法中“预定的公物”学说。日本学者盐野宏在其著作《行政法》中介绍日本法上存在一种预定的公物“预定公物，是指尚未成为公物，但预定将成为公物，对其管理处分予公共规制的物。在这种意义上，这并不是公物的分类。预定公物的概念，是以作为制定法的公物管理法为前提的，公园预定地、河川预定地、道路预定地即是其例。”我们认为，可以将公路上的“建设控制区”认为是公物法上的“预定的公物”，由公物管理机关对预定的公物执行公物警察权。

二、规划法上的建筑控制区

　　《公路法》第五十六条第二款“前款规定的建设控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定”。

　　我国实施城乡建设的规划控制制度。在规划法的实务中，也存在基于编定的城乡规划而对一定区域实施建设控制的情况。这些建设控制大致可以分为两类，一类就是前述的有法律强制性规定，而为规划部门在编制规划时予以确认的建设控制区。另一类则是规划部门基于自身的职权，自己裁量编入规划的建筑控制区。区别这两种“建设控制”的意义在于，前者一般由其他行政机关（如国土行政部门、交通行政部门、水务行政部门、城市管理行政部门）实施预定公物的警察权保护，后者则由规划部门执法自行执法。因此前者是具有优先管辖权的，也可以作为《城乡规划法》第六十四条和六十六条规划部门执法权的例外情形。

　　在大多数情况下，预定的公物的管理部门与规划部门具有共同的管理目标，对于相关违法建筑的认定上也不应该存在不同。但是，由于规划的编制中的复杂性等原因，实践中已经存在预定的公物管理中不同行政机关的发生的矛盾现象。例如在网上发现的一个案例：2006年2月24日，英山县公路段路政员巡查发现，当事人段某在省道201中大线65K+600M处公路左侧距公路边坡坡脚9米处新建长11.7米、宽10米，共计面积117平方米的砖混结构楼房，该楼房基础已经建成，第一层砖已做2米高。英山县公路段路政员认定为违法建筑，依照处罚程序下达了相关路政法律文书，责令停止违法行为并限期拆除，当事人段某以经城建、国土部门审定并核发《建设用地规划许可证》、《个人用地批准通知书》为由，不服向县人民政府提出申请复议。
　
　　在该案中，当地规划行政部门无视《公路法》等法规的规定，对预定的公物没有编入规划，甚至依据该规划发放了《建设工程规划许可证》。这一现象是值得警惕的。

二○○九年十月三十日





新疆维吾尔自治区人民政府办公厅


新政办发〔2007〕15号


关于印发《新疆维吾尔自治区食品安全工作目标责任制考核办法（试行）》的通知

伊犁哈萨克自治州，各州、市人民政府，各行政公署，自治区人民政府各部门、各直属机构：
《新疆维吾尔自治区食品安全工作目标责任制考核办法（试行）》经自治区人民政府同意，现印发你们，请认真贯彻执行。


新疆维吾尔自治区人民政府办公厅

二○○七年一月三十一日


新疆维吾尔自治区食品安全工作目标责任制考核办法（试行）

第一条为落实《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号）和自治区人民政府《贯彻落实国务院关于进一步加强食品安全工作决定的意见》（新政发〔2005〕2号）精神，切实加强各级政府和有关部门对食品安全工作的监督管理，有效防止重大食品安全事故发生，根据《新疆维吾尔自治区食品安全责任制与责任追究制（试行）》和自治区人民政府与各地州市政府及自治区有关部门签订的食品安全工作目标责任书，制定本办法。
第二条食品安全责任制考核实行层级考核的办法。自治区食品安全协调领导小组统一组织对各地州市政府和自治区食品药品监督管理局、质监局、工商局、卫生厅、农业厅、畜牧厅、经贸委等七个业务部门进行考核；各地州市政府对相关部门和辖区内各县（市、区）人民政府的食品安全工作进行考核；各县（市、区）对涉及食品安全工作的各相关部门和辖区内各乡（镇）进行考核。考核标准见附表一、二。
第三条考核指标
（一）考核单位根据被考核单位承担的食品安全职责，结合实际工作确定被考核单位的考核指标。考核指标制定要遵循科学合理的原则，既要有管理内容，又要有量化指标。
（二）对各地州市政府食品安全工作的考核指标主要有：组织领导、机构建设、制度建设、重点工作落实、量化指标完成情况、经费保障、宣传教育及群众对食品安全工作满意度等内容。
（三）食品安全监管各相关部门按照各自与政府签订的责任书进行考核。
第四条考核遵循以下原则：
（一）求真务实，考核标准科学规范。
（二）权责明确，促进工作全面开展。
（三）狠抓落实与责任追究相结合。
（四）宣传与教育相结合。
第五条考核方式
实行“季度自查、半年督查、年终考核”的方式。季度考核由被考核单位自行组织，对各项工作进行自查；半年督查和年终考核由自治区食品安全协调领导小组办公室统一组织，对各相关部门和各地州市的食品安全工作总体开展情况和量化指标执行情况进行检查和考核，并提出相应的结论性考核意见，报自治区食品安全协调领导小组审定。对于半年督查和年终考核中发现的问题，由考核组及时向被考核单位反馈，并提出整改要求。
第六条考核工作程序
（一）被考核单位自评。自治区各相关部门、各地州市人民政府要在次年1月5日前，将年度食品安全指标执行情况和工作情况的自查报告报自治区食品安全协调领导小组办公室。
（二）由自治区食品安全协调领导小组办公室统一组织开展食品安全工作满意度测评和重点食品抽样检测工作。
（三）组织考核。次年1月15日前，自治区食品安全协调领导小组组织有关部门对各地州市政府和自治区相关部门进行统一考核。各地州市政府组织对辖区县（市、区）政府及市级相关部门进行考核。
各县（市、区）政府对乡镇及县级相关部门进行考核，市县的考核单位自定。
（四）考核形式。
1.听汇报。考核组听取被考核单位年度内食品安全工作总体开展情况的汇报，重点对落实自治区人民政府《贯彻落实国务院关于进一步加强食品安全工作的意见》（新政发〔2005〕2号）的和食品安全工作目标责任书各项工作的完成情况进行了解。
2.召开座谈会。听取有关部门、协会、学会，种养殖基地，食品生产经营企业及社区群众代表的意见。
3.查看资料。查看被考核单位涉及食品安全工作的有关档案、文件、工作记录。
4.暗访检查。实地随机抽查农产品养殖基地（场）、食品生产流通企业、畜禽定点屠宰场、农贸市场、集体食堂等食品生产经营企业。
5.考核打分。在听汇报、明查暗访的基础上，结合群众对食品安全工作的满意度测评和重点食品抽样检测结果，考核组成员按照考核标准逐项打分，汇总以后计算平均分值。
（五）考核等级。食品安全责任制考核分为3个等级，分别是：优秀、合格、不合格。考核分数在90分（含90分）以上为优秀；75分（含75分）以上为合格；75分以下为不合格。
在考核年度内被考核地区和单位在职责范围内发生重大食品安全事故的，年度考核即为不合格。
第七条奖惩
按照年度食品安全工作目标责任书确定的目标，对于在年度食品安全工作中做出突出成绩，工作完成出色的先进单位和人员给予表彰奖励。采取层级奖惩的办法，自治区食品安全协调领导小组对地州市政府及与自治区政府签订食品安全工作目标责任书的相关部门进行奖惩；地州市政府对所属县（市、区）政府和市级相关部门进行奖惩；县（市 、区）政府对乡镇及县级有关部门进行奖惩。
对玩忽职守造成重大食品安全事故的要追究责任，对问题比较突出的地区或者部门予以通报，提出书面整改意见，并将整改效果作为下年度考核的重点内容之一。
第八条本办法自发布之日起实施。
注：重大食品安全事故是指对人体健康和人身安全造成严重危害或者具有潜在严重危害的食品中毒事件。具体指因一次群体性食物中毒人数在100人以上并造成1人以上死亡的突发食品安全事故。